INHALT

Die Geschäftsführung der Bundesbehörden im Kontext der CS-Krise Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission

Die Geschäftsführung der Bundesbehörden im Kontext der CS-Krise Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission
1 Einleitung
1.1 Ausgangslage
1.2 Einsetzung der PUK - gesetzlicher Auftrag und Untersuchungsgegenstand
1.2.1 Gesetzliche Kompetenzen und Auftrag von parlamentarischen Untersuchungskommissionen
1.2.2 Vorarbeiten zur Einsetzung der PUK «Geschäftsführung der Behörden - CS-Notfusion»
1.2.3 Auftrag der PUK «Geschäftsführung der Behörden - CS-Notfusion»
1.3 Schranken der Untersuchung
1.4 Organisation und Vorgehen der PUK
1.4.1 Etappierung der Untersuchungsarbeit
1.4.2 Fragestellungen und Zeitraum der Untersuchung
1.4.3 Vorgehen und Methodik
1.4.4 Sicherstellung der Informationssicherheit, der Verfahrensrechte und die Ausübung der Informationsrechte
1.4.5 Hauptherausforderungen der Untersuchung
1.5 Aufbau des Berichtes
2 Verfassungsrechtliche Grundlagen und relevante Spezialgesetzgebung
2.1 Gesetzgebung betreffend die Aufsicht über systemrelevante Banken
2.2 Bundesgesetz über die Schweizerische Nationalbank
2.3 Rechtliche Regelung der Aufsicht über die Revisionen von systemrelevanten Banken
3 Rolle und Kompetenzen der hauptbetroffenen Behörden und Organe
3.1 Bundesrat und zentrale Bundesverwaltung
3.2 Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA)
3.3 Nationalbank (SNB)
3.4 Revisionsaufsichtsbehörde (RAB)
3.5 Rechtliche Regelung der Aufsicht der Bundesbehörden über die SNB, die FINMA, und die RAB
3.5.1 Aufsicht über die SNB
3.5.2 Aufsicht über die FINMA
3.5.3 Aufsicht über die RAB
3.6 Koordination zwischen der SNB, der FINMA und dem EFD
3.6.1 Memorandum of Understanding zur tripartiten Zusammenarbeit im Bereich Finanzstabilität und Finanzmarktregulierung (EFD, FINMA, SNB)
3.6.2 Memorandum of Understanding im Bereich Finanzstabilität zwischen der FINMA und der SNB
3.7 Weitere involvierte Bundesstellen
4 Ausgangslage: Folgen der Finanzkrise für die internationalen Normen sowie den Schweizer Rechtsrahmen und die Behördenorganisation (2008
bis 2014)
4.1 Folgen der Finanzmarktkrise für die internationalen Normen zur Finanzmarktregulierung
4.1.1 Gremien und Normen im Bereich der Finanzmarktregulierung
4.1.2 Internationale Standards im Revisionsbereich
4.2 Erkenntnisse und Folgen aus der Finanzmarktkrise 2007/08 in der Schweiz - Beginn der TBTF-Regulierung in der Schweiz
4.2.1 Lehren aus der Geschäftsführung der Behörden im Kontext der Finanzkrise 2007/08 in der Schweiz (Bericht der GPK)
4.2.2 Beginn der TBTF-Regulierung in der Schweiz
5 Phase 1: Von den ersten Erfahrungen mit der TBTF-Regulierung bis zu den ersten Anzeichen der Krise, 2015 bis Sommer 2022
5.1 Relevanter Kontext
5.1.1 Entwicklung des Finanzsektors in der Schweiz und international von 2015 bis 2022
5.1.2 Entwicklung der CS, 2015 bis Sommer 2022
5.1.3 Entwicklung der internationalen Standards zwischen 2015 und 2022
5.2 Monitoring und Weiterentwicklung der TBTF-Regulierung und der Revisionsaufsichtssysteme in der Schweiz
5.2.1 Vorgehensweise der Schweizer Behörden beim Monitoring und bei der Weiterentwicklung der TBTF-Regulierung
5.2.2 Übersicht über die wichtigsten Bereiche der TBTF-Regulierung in der Schweiz
5.2.3 2015-2017: Weiterentwicklung der Eigenkapitalanforderungen und Auftrag zur Anpassung der Einlagensicherung
5.2.4 2017-2019: Aufhebung der Erleichterungen für Finanzgruppen und Einzelinstitute und Massnahmen für einen verbesserten Kapitalaufbau
5.2.5 2019-2021: Einführung einer Net Stable Funding Ratio, Klärung der Rolle der FINMA und Einsetzung von Arbeitsgruppen zum Public Liquidity Backstop und zur Temporary Public Ownership
5.2.6 2021 bis Ende 2022: Ersetzung Rabattsystem, Anpassungen an der Einlagensicherung, Eckwerte eines Public Liquidity Backstops und neues Liquiditätskonzept für systemrelevante Banken
5.2.7 Zusammenfassung Monitoring und Weiterentwicklung der TBTF-Regulierung in der Schweiz 2015-2022
5.2.8 Monitoring und Weiterentwicklung Revisionsaufsichtsrecht
5.3 Mikroprudenzielle Aufsicht der FINMA über die CS
5.3.1 Generelle Aufsicht - die Hauptwirkungsfelder der FINMA auf die CS
5.3.2 Enforcementverfahren
5.3.3 Ursprünge und Entwicklung des regulatorischen Filters
5.3.4 Analyse der Strukturen, Ressourcen und Kompetenzen der FINMA im internationalen Vergleich
5.4 Aufsichtstätigkeit der RAB und der FINMA über die Revisionsgesellschaften
5.4.1 Aufsicht durch die RAB
5.4.2 Definition der Prüfstrategie durch die FINMA im Dialog mit den Revisionsgesellschaften
5.4.3 Interaktion zwischen der RAB und der FINMA: Zusammenarbeit und Informationsaustausch
5.5 Makroprudenzielle Aufgaben der SNB bezüglich Stabilität des Finanzsystems
5.5.1 Definition der systemrelevanten Finanzgruppen
5.5.2 Kontinuierliches Monitoring durch die SNB im Rahmen des jährlichen Berichtes zur Finanzstabilität
5.5.3 Ausserordentliche Liquiditätshilfe (ELA)
5.5.4 Konjunkturbedingte Massnahmen der SNB
5.6 Konkrete Wahrnehmung der Aufsicht der Bundesbehörden über die FINMA, die SNB und die RAB in der ersten Phase
5.6.1 Aufsicht über die SNB
5.6.2 Aufsicht über die FINMA durch den Bundesrat und das EFD zwischen 2015 und 2022
5.6.3 Aufsicht über die RAB
5.7 Risikomanagement und Strukturen zur Krisenfrüherkennung
5.7.1 Das Risiko der Insolvenz eines Finanzinstituts im Risikomanagement des Bundes
5.7.2 Krisenfrüherkennung
6 Phase 2: Beginn der Krise, Herbst 2022 bis März 2023
6.1 Relevanter Kontext
6.1.1 Entwicklung der Finanzmärkte, 2022 bis März 2023
6.1.2 CS: Entwicklungen ab Sommer 2022
6.2 Geschäftsführung der Behörden vor dem Hintergrund der schlechter werdenden Situation der CS (Juli bis September 2022)
6.2.1 FINMA: Aufsichtsmassnahmen im Rahmen ihrer mikroprudenziellen Aufsicht über die CS im Kontext der sich akzentuierenden Krise
6.2.2 SNB: erste Tätigkeiten im Rahmen ihrer makroprudenziellen Aufgaben
6.2.3 Erste Diskussionen in den Gremien und Information des Bundesrates (zwischen Juli und September)
6.3 Start der Vorbereitungen für eine allfällige Akutkrise infolge der Verschärfung der Probleme der CS ab Oktober 2022
6.3.1 Verstärkte Beaufsichtigung der CS durch die FINMA auf operativer und strategischer Ebene im Zuge der Liquiditätsabflüsse ab Oktober
6.3.2 Massnahmen der SNB ab Oktober 2022
6.3.3 Engere Verfolgung der Situation durch die Behörden ab Oktober 2022
6.3.4 Krisenvorbereitung im Bundesrat und in den verschiedenen Koordinationsgremien infolge der Akzentuierung der Schwierigkeiten der CS ab Ende Oktober 2022
6.3.5 Weiterführung der Arbeiten im Dezember und Vorbereitung des Wechsels der Leitung des EFD sowie der Wechsel im Bundesrat mit Beginn des neuen Jahres
6.4 Fortführung der Krisenvorbereitung und Weiterentwicklung der Szenarien unter der neuen Departementsleitung (Januar bis Februar 2023)
6.4.1 Fortgesetzte Aufsicht der FINMA gegenüber der CS im Kontext der Krisenvorbereitung
6.4.2 Erste Treffen und Sitzungen unter der neuen Departementsleitung (Januar 2023)
6.4.3 Vertiefung der möglichen Szenarien durch die Behörden (Februar 2023)
6.4.4 Öffentliche Kommunikation der Hauptakteure in der zweiten Phase
7 Phase 3: Akute Krise im März 2023
7.1 Auswirkungen der Regionalbankenkrise und Zuspitzung der CS-Krise infolge des verzögerten Geschäftsberichtes Anfang März 2023
7.1.1 Regionalbankenkrise in den USA, Entwicklungen der CS
7.1.2 Reaktion der Behörden auf die verzögerte Publikation des Geschäftsberichtes der CS
7.2 Bewältigung der Akutkrise - Vorbereitung der Notfusion vom 19. März 2023
7.2.1 Beginn der akuten Krisenphase und Initialreaktion der Behörden am 15. März 2023
7.2.2 Erste ausserordentliche Bundesratssitzung mit erster Weichenstellung zu zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen und Ausfallgarantien des Bundes am 16. März
7.2.3 Umsetzungsarbeiten am 17. März zu den Entscheiden des Bundesrates vom 16. März - Zuspitzung der Lage bei der CS
7.2.4 Intensive Weiterführung der Verhandlungen und Vorbereitung möglicher Alternativen am 18. März
7.2.5 Einigung zwischen den Banken und Ende der Akutkrise - Massnahmenpaket des Bundesrates am Sonntag 19. März
7.2.6 Kommunikation während der Akutkrise (15.-19. März 2023)
8 Phase 4: Umsetzung der Notfusion
8.1 Kurzfristige Auswirkungen der getroffenen Massnahmen
8.2 Vertragliche Umsetzung der Fusion ab 19. März 2023
8.2.1 Vorbereitung des Closings durch die UBS
8.2.2 Kündigung des Garantievertrags und des Liquiditätshilfe-Darlehens im August 2023
8.3 Begleitung der getroffenen Massnahmen durch das EFD und den Bundesrat
8.4 Übersicht über die nach der Krise veröffentlichten Berichte
8.5 Beratung der dringlichen Kredite in den Finanzkommissionen und den Räten
8.6 Laufende Gerichtsverfahren im Kontext der Abschreibung der AT1-Anleihen
9 Monitoring der Too-big-to-fail-Gesetzgebung und Revisionsregulierung (Phase 1)
9.1 Monitoring und Weiterentwicklung der TBTF-Gesetzgebung in der Schweiz von 2015-2022
9.1.1 Bewertung des Monitorings und der Weiterentwicklung der TBTF-Regulierung 2015-2022
9.1.2 Bewertung der existierenden TBTF-Regulierung
9.2 Rechtliche Regelung der Aufsicht über die Revision von systemrelevanten Banken
10 Risikomanagement und Krisenfrüherkennung - vor Krisenbeginn
10.1 Bewertung des Risikomanagements durch die Kommission
10.2 Bewertung der Krisenfrüherkennung durch die Kommission
11 Finanzmarktaufsicht
11.1 Mikroprudenzielle Aufsicht durch die FINMA
11.1.1 Mikroprudenzielle Aufsicht über die CS vor der Krise
11.1.2 Mikroprudenzielle Aufsicht im Hinblick auf die Krise
11.1.3 Weitere Erkenntnisse zur Geschäftsführung der FINMA
11.2 Revisionsaufsicht durch die RAB und die FINMA
11.2.1 Bewertung der Aufsicht der RAB und der FINMA über die Revisionsgesellschaften
11.2.2 Bewertung der Zusammenarbeit zwischen der RAB und der FINMA
11.3 Makroprudenzielle Aufgaben der SNB
11.3.1 Bewertung der generellen makroprudenziellen Aufgaben der SNB
11.3.2 Bewertung der Rolle der SNB als Lender of last Resort
12 Aufsicht des Bundes über FINMA, RAB und SNB
12.1 Aufsicht des EFD/Bundesrates über die FINMA - Bewertung durch die Kommission
12.2 Aufsicht des EJPD über die RAB - Bewertung durch die Kommission
12.3 Rolle des EFD/Bundesrates bezüglich der SNB - Bewertung durch die Kommission
13 Krisenmanagement durch Bundesrat, Bundesverwaltung, FINMA und SNB
13.1 Geschäftsführung in der sich akzentuierenden Krise (Sommer 2022 bis Anfang März 2023)
13.1.1 Zusammenarbeit der verschiedenen Gremien
13.1.2 Zusammenarbeit der FINMA mit ausländischen Behörden
13.1.3 Information des Bundesrates
13.1.4 Vorbereitung der Einführung eines PLB im Herbst und Winter 2022
13.1.5 Vorbereitung der verschiedenen Szenarien in den Gremien
13.1.6 Wechsel an der Spitze des EFD
13.1.7 Öffentliche Kommunikation
13.2 Geschäftsführung in der Akutkrise vom 15. bis 19. März 2023
13.2.1 Zusammenarbeit zwischen den Behörden und Gremien
13.2.2 Zusammenarbeit der Schweizer Behörden mit ausländischen Behörden
13.2.3 Information des Bundesrates durch EFD, FINMA und SNB
13.2.4 Fertigstellung der Szenarien und Massnahmen
13.2.5 Anwendung von Notrecht
13.2.6 Beurteilung der gewählten Lösung
13.2.7 Öffentliche Kommunikation
14 Übergeordnete Erkenntnisse
14.1 Kompetenzverteilung auf Bundesebene
14.1.1 Kompetenzverteilung bei der Finanzstabilität
14.1.2 Kompetenzverteilung im Bereich der Aufsicht über die Revisionsgesellschaften (FINMA/RAB)
14.1.3 Allgemeine Kompetenzverteilung zwischen den Behörden und Departementen
14.2 Einbezug weiterer betroffener Verwaltungseinheiten und Akteure in die Krisenorganisation
14.2.1 Einbezug des Bundesamts für Justiz
14.2.2 Einbezug des SECO
14.2.3 Einbezug der WEKO
14.3 Weitere rechtliche Handlungsfelder im Kontext von systemrelevanten Banken
14.3.1 Aktienrecht und Stellung des Aktionariats
14.3.2 Gewährskriterien für einwandfreie Geschäftstätigkeit bei Geschäftsleitung und Verwaltungsrat
14.4 Feststellungen zur Anwendung des Parlamentsgesetzes
14.4.1 Die Stellung des Bundesrates im Sinne von Artikel 167 ParlG
14.4.2 Rechte der Betroffenen im Sinne von Artikel 168 ParlG
14.4.3 Weitere Herausforderungen und punktueller Anpassungsbedarf bei verschiedenen Bestimmungen
14.4.4 Weiteres Vorgehen
15 Schlussbemerkungen
Anhang 1
Abkürzungsverzeichnis
Anhang 2
Glossar
Anhang 3
Liste der angehörten Personen
Anhang 4
Chronologie der wichtigsten Ereignisse
Anhang 5
Chronologie der Bankenregulierung 2008 bis 2023
2²69
Anhang 6
Liste der Vorabklärungs- und Enforcementverfahren der FINMA bei der CS zwischen 2012 und 2022, mit Beschrieben