Botschaft zum Bundesgesetz über die Finanzhilfen zugunsten des Instituts für Föderalismus

Botschaft zum Bundesgesetz über die Finanzhilfen zugunsten des Instituts für Föderalismus

vom 26. Februar 2025

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen den Entwurf des Bundesgesetzes über die Finanzhilfen zugunsten des Instituts für Föderalismus ¹ und beantragen, nicht auf die Vorlage einzutreten. Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, den folgenden parlamentarischen Vorstoss abzuschreiben:

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

Übersicht

Die von der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats (SPK-N) eingereichte Motion 19.3008 «Kompetenzzentrum für Föderalismus. Beteiligung an der Grund finanzierung » verlangt, dass sich der Bund in angemessenem Umfang an der Grundfi-nanzierung des Instituts für Föderalismus der Universität Freiburg (IFF) beteiligt. Das IFF trägt mit verschiedenen Tätigkeiten aktiv zur Stärkung des Föderalismus auf nationaler und internationaler Ebene bei und erbringt in diesem Bereich im Interesse von Bund und Kantonen wichtige Leistungen. Die Motion wurde im Parlament mit grosser Mehrheit angenommen. Mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf soll die Motion umgesetzt werden .

Der Bundesrat steht der geplanten zusätzlichen Finanzierung des IFF skeptisch gegenüber. Er weist darauf hin, dass sich der Bund bereits heute an verschiedenen Projekten des Instituts sowie an den Grundkosten der Universität Freiburg und somit auch am Institut finanziell beteiligt. Letzteres ist im Hochschulförderungs- und koordinationsgesetz vom 30. September 2011 gesetzlich abgestützt. Der Bundesrat beantragt dem Parlament deshalb, auf diesen Gesetzesentwurf nicht einzutreten.

Der Gesetzesentwurf regelt die Finanzhilfen des Bundes zugunsten des IFF. Diese Finanzhilfen sollen nach freiem Ermessen des Bundes gewährt werden. Sie haben zum Ziel, das IFF zu unterstützen, um so den Föderalismus auf internationaler Ebene aufgrund der Erfahrungen der Schweiz zu fördern. Sie sollen die Information, Beratung und Sensibilisierung in Bezug auf Fragen des schweizerischen Föderalismus gewährleisten und ein Monitoring des schweizerischen Föderalismus ermöglichen.

Botschaft

¹ BBl 2025 941

1 Ausgangslage

1.1 Das Institut für Föderalismus

Das Institut für Föderalismus der Universität Freiburg (IFF) ist ein Kompetenzzent-rum für Föderalismus und Staatsführung. Es wurde von der ch Stiftung für eidgenössische Zusammenarbeit (ch Stiftung), also von den Kantonen, gegründet. Im Jahr 1983 übergab die ch Stiftung das frühere Forschungsinstitut für Föderalismus und Regionalstrukturen der Universität Freiburg, um sein Fortbestehen zu sichern. Unter dem Namen «Institut für Föderalismus» wurde es in die damalige Rechts-, Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Fakultät integriert. Bei der Aufteilung dieser Fakultät wurde es der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Freiburg zugewiesen.

Das IFF beschäftigt sich mit verschiedenen Themenfeldern im Zusammenhang mit dem Föderalismus. Es besteht aus dem Nationalen und dem Internationalen Zentrum. Diese Zentren sind seit 2019 administrativ und finanziell voneinander unabhängig.

Das Nationale Zentrum widmet sich dem schweizerischen Föderalismus und der schweizerischen Staatsorganisation. Es nimmt insbesondere Informationsaufgaben wahr und fördert das Wissen über das föderalistische System der Schweiz. Bisher leisten die Kantone über die ch Stiftung jährlich einen Beitrag von 100 000 Franken, um das IFF auf nationaler Ebene zu unterstützen. Der Kanton Freiburg leistet ebenfalls einen Beitrag von 30 000 Franken pro Jahr.

Das Internationale Zentrum widmet sich dem vergleichenden Föderalismus und der Staatsführung. Es fördert mit seiner Tätigkeit die Demokratie, die Menschenrechte, den Frieden sowie die Entwicklung und unterstützt Staaten in verfassungsrechtlichen Veränderungsprozessen. In diesem Rahmen empfängt es unter anderem Delegationen ausländischer Staaten und unterstützt Projekte zur Konsolidierung des Rechtsstaats in geschwächten Regionen, die von sprachlichen, ethnischen oder religiösen Konflikten betroffen sind.

1.2 Handlungsbedarf und Ziele

Am 4. März 2019 lehnte der Nationalrat die Motion Vonlanthen 18.3238 «Kompetenzzentrum für Föderalismus: Langfristiges Sicherstellen qualitativ hochstehender Dienstleistungen für andere Staaten und im Inland» ² ab. Diese war zuvor vom Ständerat angenommen worden. Die staatspolitische Kommission des Nationalrats (SPK-N) reichte jedoch eine neue Motion (19.3008 «Kompetenzzentrum für Föderalismus. Beteiligung an der Grundfinanzierung») ³ ein, die den Bund beauftragt, sich in angemessenem Umfang an der Grundfinanzierung des IFF zu beteiligen.

Bei der Einreichung der Motion 19.3008 betonte die SPK-N, dass es nicht Aufgabe des Bundes sei, im Themenbereich Föderalismus langfristig qualitativ hochstehende Dienstleistungen sicherzustellen, wie dies die Motion Vonlanthen 18.3238 forderte. Mit dieser wäre der Bund dafür verantwortlich gewesen, Dienstleistungen zu erbringen und deren Qualität zu gewährleisten. Die SPK-N war auch der Ansicht, dass es nicht Aufgabe des Bundes sei, die Finanzierung des IFF, das von den Kantonen gegründet worden war, langfristig zu sichern. Dies sei in erster Linie Aufgabe der Kantone, wobei sich der Bund - wie in der von der Kommission eingereichten Motion vorgeschlagen - in angemessenem Umfang an der Finanzierung beteiligen könne.

Aus der Debatte des Ständerats vom 8. September 2020 geht hervor, dass für das Nationale Zentrum ein Grundfinanzierungsbedarf von 200 000 Franken pro Jahr besteht, wovon 100 000 Franken bereits heute von der ch Stiftung getragen werden. Für das Internationale Zentrum wurde in der parlamentarischen Debatte ein jährlicher Grundfinanzierungsbedarf von 600 000 bis 1 000 000 Franken genannt. ⁴

Laut den Motionärinnen und Motionären verfügen die Kantone mit dem IFF über ein Kompetenzzentrum, das seit Jahrzehnten nicht nur den Kantonen, sondern auch dem Bund und ausländischen Staaten seine Expertise im Bereich der guten Regierungspraktiken in Staaten mit mehrstufigen Gewalten zur Verfügung stellt. Die Finanzierung des Bundes würde es ermöglichen, diese Tätigkeiten zu unterstützen und dem Föderalismus die Aufmerksamkeit zukommen zu lassen, die er verdient.

Der Bundesrat unterstrich zwar die Rolle, die das IFF sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene bei der Stärkung und Weiterentwicklung des föderalistischen Staats spielt, beantragte jedoch die Ablehnung der Motion 19.3008. Er wies insbesondere darauf hin, dass das IFF durch seine Angliederung an die Universität Freiburg sowie punktuell durch die Vergabe konkreter Mandate bereits heute vom Bund finanziell unterstützt wird. Im Übrigen erfordere eine Beteiligung des Bundes an der Grundfinanzierung des IFF die Schaffung einer neuen rechtlichen Grundlage, wie die damalige Departementsvorsteherin vor dem Parlament ausführte.

Entgegen dieser Einschätzung haben der Nationalrat und der Ständerat die Motion 19.3008 am 10. September 2019 bzw. am 8. September 2020 mit grosser Mehrheit ⁵ angenommen. Der Bundesrat wurde somit beauftragt, die Motion umzusetzen.

² Parlamentarische Vorstösse können im Internet abgerufen werden unter:

www.parlement.ch > Ratsbetrieb > Suche Curia Vista > 18.3238.

³ Parlamentarische Vorstösse können im Internet abgerufen werden unter:

www.parlement.ch > Ratsbetrieb > Suche Curia Vista > 19.3008.

⁴ AB 2020 S 691

⁵ Nationalrat: 128 Ja-Stimmen, 47 Nein-Stimmen, 1 Enthaltung; Ständerat: 24 Ja-Stimmen, 15 Nein-Stimmen, 1 Enthaltung.

1.3 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

1.3.1 Die Vereinbarung zwischen dem EDA (DEZA) und dem Internationalen Zentrum

Nach der Statutenänderung des IFF im Dezember 2019 und der administrativen und finanziellen Aufteilung in ein Nationales und ein Internationales Zentrum haben das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA). und die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) mit dem Internationalen Zentrum eine finanzielle Unterstützung von jährlich 250 000 Franken während vier Jahren vereinbart. Die erste Zahlung erfolgte im Jahr 2021.

Aufgrund der Ausrichtung der Tätigkeiten des Internationalen Zentrums auf die aussenpolitischen Ziele des EDA ging man davon aus, dass das Bundesgesetz vom 19. März 1976 ⁶ über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe, das Bundesgesetz vom 30. September 2016 ⁷ über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas und die entsprechenden Verordnungen sowie das Bundesgesetz vom 19. Dezember 2003 ⁸ über Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte allgemein eine ausreichende gesetzliche Grundlage dafür bieten.

Die Subventionierung durch das EDA (DEZA) führte zur Frage, ob die Motion bereits als umgesetzt betrachtet werden kann. Dies ist jedoch nicht der Fall, da die mit dem EDA (DEZA) vereinbarte Lösung auf vier Jahre begrenzt ist und der gewährte Betrag den Finanzbedarf des Internationalen Zentrums nur teilweise deckt. Ausserdem schliesst die Vereinbarung die Tätigkeit des Nationalen Zentrums nicht mit ein. Zu-dem hat das EDA (DEZA) dem IFF Ende 2023 mitgeteilt, dass die Vereinbarung betreffend das Internationale Zentrum nach 2024 nicht mehr verlängert wird.

Die Rechtsgrundlagen, welche die Vereinbarung mit dem EDA (DEZA) ermöglichen, würden mangels ausreichender normativer Dichte für eine regelmässige Finanzierung des IFF nicht genügen. Zudem betreffen diese Rechtsgrundlagen nur das Internationale Zentrum und decken nur Tätigkeiten ab, die mit den Zielen der internationalen Zusammenarbeit des EDA abgestimmt sind. Die mit der Motion 19.3008 verlangte Finanzierung schliesst jedoch auch das Nationale Zentrum ein.

Angesichts dieser Ausführungen ist die Vereinbarung mit dem EDA (DEZA) als provisorisch zu betrachten und reicht daher nicht aus, um die Motion zu erfüllen.

⁶ SR 974.0

⁷ AS 2017 3219

⁸ SR 193.9

1.3.2 Weitere verworfene Möglichkeiten

Es wurde geprüft, ob andere Gesetze ausreichende Rechtsgrundlagen bieten, um eine Finanzierung des IFF durch den Bund zu ermöglichen. Jedoch liefern weder das Bundesgesetz vom 14. Dezember 2012 ⁹ über die Förderung der Forschung und der Innovation noch das Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetz vom 30. September 2011 1⁰ (HFKG) eine angemessene Rechtsgrundlage, insbesondere da die Motion nicht auf die Finanzierung von Forschungs- und Lehrtätigkeiten abzielt.

Geprüft wurde auch die Möglichkeit, dass der Bund dem Stiftungsrat der ch Stiftung, aus der das IFF historisch hervorgegangen ist, beitritt. Die ch Stiftung kann bis zu drei Mitglieder in den Institutsrat delegieren (vgl. Art. 6 Abs. 3 der Statuten vom 9. Dezember 2019 des IFF 1¹ ). Diese Option eignet sich jedoch nicht, um das Ziel der Motion zu erreichen. Ausserdem würde der Beitritt des Bundes zum Stiftungsrat der ch Stiftung das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für die Gewährung von Finanzhilfen nicht ersetzen.

Die Motion kann auch nicht mit der Ergänzung eines bestehenden Gesetzes mit neuen Bestimmungen umgesetzt werden, da es derzeit kein Gesetz gibt, das sowohl die Tätigkeit des Internationalen Zentrums als auch diejenigen des Nationalen Zentrums abdeckt.

Eine andere Möglichkeit, die Motion umzusetzen, wäre die Schaffung eines Gesetzes zur Förderung des Föderalismus im Allgemeinen gewesen. Ein solches Gesetz hätte jedoch möglicherweise erhebliche finanzielle Auswirkungen auf den Bund, da sich auch andere Organisationen und Institutionen als das IFF auf diese Grundlage stützen könnten, um Finanzhilfen zu beantragen. Ausserdem könnten damit nicht ausreichend klare Finanzierungskriterien und -bedingungen festgelegt werden, um der Situation des IFF angemessen Rechnung zu tragen. Daher wurde diese Option verworfen.

Schliesslich wurde geprüft, ob die Motion auf der Grundlage von Artikel 122 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002 ¹2 abgeschrieben werden könnte. Demnach kann eine Motion zur Abschreibung beantragt werden, wenn der Auftrag zwar nicht erfüllt ist, es aber nicht mehr gerechtfertigt ist, die Motion aufrechtzuerhalten. Im vorliegenden Fall könnte die angespannte Finanzlage des Bundes ein Grund für den Antrag zur Abschreibung sein. Diese Option wurde jedoch verworfen, da sie dem Willen des Parlaments nicht entspricht.

⁹ SR 420.1

1⁰ SR 414.20

1¹ Die Statuten des IFF sind im Internet abrufbar unter:

www.unifr.ch > Fakultät > Rechtswissenschaftliche Fakultät > Institute > Institut für Föderalismus > Institut > Statuten.

¹2 SR 171.10

1.3.3 Gewählte Lösung und Haltung des Bundesrates

Vor diesem Hintergrund schlägt der Bundesrat vor, die Motion 19.3008 durch die Schaffung einer neuen gesetzlichen Grundlage in Form eines Bundesgesetzes über die Finanzhilfen zugunsten des Instituts für Föderalismus zu erfüllen.

Die Schaffung eines speziellen Bundesgesetzes ermöglicht die Festlegung klarer Kriterien und Bedingungen, welche die Unterstützung des IFF regeln. Diese Lösung hat zudem den Vorteil, dass das mit der Motion verfolgte Ziel vollständig erreicht wird. Gleichzeitig wird vermieden, dass es zu einer Kaskade kommt, die den Bund dazu zwingen könnte, anderen Instituten, Zentren und Tätigkeiten ebenfalls Finanzhilfen zu gewähren, wie dies bei der Schaffung eines allgemeinen Gesetzes zur Förderung des Föderalismus der Fall wäre. Mit diesem Gesetzesentwurf kann dem Willen des Parlaments, der bei der Annahme der Motion klar zum Ausdruck gekommen ist, entsprochen werden.

1.4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu den Strategien des Bundesrates

Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 24. Januar 2024 ¹3 zur Legislaturplanung 2023-2027 noch im Bundesbeschluss vom 6. Juni 2024 ¹4 über die Legislaturplanung 2023-2027 angekündigt.

¹3 BBl 2024 525

¹4 BBl 2024 1440

1.5 Erledigung eines parlamentarischen Vorstosses

Der vorliegende Gesetzesentwurf erfüllt die Anliegen der Motion 19.3008 der SPK-N «Kompetenzzentrum für Föderalismus. Beteiligung an der Grundfinanzierung». Der Bundesrat beantragt daher die Abschreibung dieses parlamentarischen Vorstosses.

2 Vernehmlassungsverfahren und wichtigste Ergebnisse

2.1 Vernehmlassungsverfahren

Die Vernehmlassung zum Bundesgesetz über die Finanzhilfen zugunsten des Instituts für Föderalismus dauerte vom 10. April 2024 bis zum 12. Juli 2024.

Der in die Vernehmlassung geschickte Vorentwurf stimmt mit dem vorliegenden Gesetzesentwurf überein.

Zur Stellungnahme eingeladen wurden die Kantone, die in der Bundesversammlung vertretenen politischen Parteien, die auf gesamtschweizerische Ebene tätigen Dachverbände der Gemeinden, Städte und Berggebiete sowie der Wirtschaft und weitere interessierte Organisationen.

Insgesamt sind 33 Stellungnahmen eingegangen: von 25 Kantonen ¹5 , vier politischen Parteien ¹6 , vier Organisationen und weiteren Teilnehmenden ¹7 .

¹5 AG, AI, AR, BE, BL, BS, FR, GE, GL, GR, JU, LU, NE, NW, OW, SG, SH, SZ, TG, TI, UR, VD, VS, ZG, ZH

¹6 FDP, GPS, SP, SVP

¹7 Economiesuisse, SGB, SWR, régioncapitalesuisse.

2.2 Wesentliche Ergebnisse

Sechs Teilnehmende ¹8 begrüssen den Gesetzesentwurf. Sie sind der Ansicht, dass das IFF in seinem Zuständigkeitsbereich eine wichtige Rolle einnimmt und somit eine Finanzierung durch den Bund angemessen ist.

Vierzehn Teilnehmende ¹9 befürworten die Finanzierung, sind aber für andere Lösungen anstelle des neuen Gesetzes, das der Bundesrat vorschlägt. Sie begrüssen grundsätzlich die finanzielle Beteiligung des Bundes an den Leistungen des IFF im nationalen und internationalen Bereich, sind jedoch der Ansicht, dass für die Schaffung der erforderlichen Rechtsgrundlage für die staatliche Finanzierung des Internationalen Zentrums die gezielte Ergänzung eines bestehenden Gesetzes geprüft werden soll. Hinsichtlich des Nationalen Zentrums könne angesichts des eher geringen Finanzierungsbedarfs auf die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage verzichtet werden.

Dreizehn Teilnehmende 2⁰ lehnen den Entwurf ab. Sie teilen die Meinung des Bundesrates und halten die zusätzliche Finanzierung eines einzelnen Instituts, das als Teil der Universität bereits im Rahmen des HFKG Finanzhilfen erhält, für unangemessen. Zudem sei es vor dem derzeitigen Hintergrund der angespannten Finanzlage des Bundes nicht angebracht, neue finanzielle Verpflichtungen einzugehen.

¹8 GE, NE, UR, GPS, SP, SGB

¹9 AG, BE, BS, FR, GL, GR, JU, NW, TI, VD, VS, ZG, SWR, régioncapitalesuisse.

2⁰ AI, AR, BL, LU, NW, SH, SG, SZ, TG, ZH, FDP, SVP, economiesuisse.

2.3 Würdigung der Ergebnisse

Da die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens keine klare Tendenz für oder gegen den Gesetzentwurf erkennen liessen, unterbreitet der Bundesrat dem Parlament einen Gesetzesentwurf.

Da kein Verbesserungsvorschlag zu überzeugen vermochte, bleibt der Gesetzesentwurf unverändert.

3 Antrag an das Parlament, nicht auf die Vorlage einzutreten

In seiner Antwort auf die Motion 19.3008 «Kompetenzzentrum für Föderalismus. Beteiligung an der Grundfinanzierung» hatte der Bundesrat bereits erklärt, der geplanten zusätzlichen Finanzierung des IFF skeptisch gegenüberzustehen. Die Finanzierung eines Instituts, das zu einer Universität gehört, die bereits über das HFKG finanziell unterstützt wird, sei zumindest fragwürdig. Zudem beteilige sich der Bund auch über die Vergabe von punktuellen Mandaten an der Finanzierung von Tätigkeiten des IFF. Es zeigt sich ausserdem, dass die Anforderungen des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 2¹ (SuG) nur schwer erfüllt werden können: Dies gilt insbesondere für den Grundsatz, dass die Selbstfinanzierungsmöglichkeiten oder andere Finanzierungsmöglichkeiten ausgeschöpft sein müssen.

Bei der Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens hatte der Bundesrat angekündigt, dass er dem Parlament abhängig von den Ergebnissen der Vernehmlassung vorschlagen würde, nicht auf die Vorlage einzutreten.

Aus den Ergebnissen der Vernehmlassung geht keine klare Tendenz für oder gegen den Gesetzesentwurf hervor. Deshalb beantragt der Bundesrat dem Parlament, auf den Gesetzesentwurf nicht einzutreten. Dies gilt umso mehr, da die Finanzlage des Bundes keine zusätzlichen Ausgaben vorsehen sollte, die nicht notwendig erscheinen.

2¹ SR 616.1

4 Grundzüge der Vorlage

4.1 Die beantragte Neuregelung

Der Entwurf des Bundesgesetzes über die Finanzhilfen zugunsten des Instituts für Föderalismus sieht die Schaffung eines Gesetzes im formellen Sinn vor. Das Ziel der Vorlage ist die Unterstützung des IFF, um den Föderalismus auf internationaler Ebene aufgrund der Erfahrungen der Schweiz zu fördern, die Information, Beratung und Sensibilisierung in Bezug auf Fragen des schweizerischen Föderalismus zu gewährleisten sowie ein Monitoring des schweizerischen Föderalismus zu ermöglichen. Die Finanzhilfen werden unter der Bedingung gewährt, dass sie nicht zur Finanzierung der Forschung und der Lehrtätigkeit im Sinne des HFKG oder der Weiterbildung im Sinne des Bundesgesetzes vom 20 Juni 2014 2² über die Weiterbildung (WeBiG) verwendet werden.

2² SR 419.1

4.2 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Das neue Gesetz wird finanzielle Auswirkungen auf den Bund haben, da es die Möglichkeit vorsieht, Finanzhilfen zu gewähren. Die Berechnung der Finanzhilfen wird unter Ziffer 5 behandelt. Es sind Mechanismen vorgesehen, die es dem Bund ermöglichen, die Gewährung der Finanzhilfen zu kontrollieren. Die Finanzhilfen werden in jedem Fall nur im Rahmen der vom Parlament bewilligten Kredite gewährt.

4.3 Umsetzungsfragen

Die gesamte Materie wird im Gesetzesentwurf im formellen Sinn geregelt. Die vorgeschlagenen Bestimmungen bedürfen keiner Präzisierung auf Verordnungsstufe.

5 Erläuterungen der einzelnen Artikel

Ingress

Der Gesetzesentwurf beruht auf einer inhärenten Kompetenz des Bundes. Aus dieser Kompetenz kann die Möglichkeit abgeleitet werden, Gesetze zu erlassen, die sicherstellen, dass ein starker Föderalismus die Schweiz weiterhin prägt, der die gute Regierungspraktik des Landes fördert und die Schweiz international ausstrahlen lässt. Der Föderalismus ist eine der tragenden Säulen des politischen Systems der Schweiz. Wie die Kantone ist auch der Bund befugt, Gesetze zu erlassen, damit dieses konstitutive Element der schweizerischen Identität erhalten bleibt. Dies umfasst auch die Kompetenz, in diesem Bereich Finanzhilfen zu gewähren. Der Ingress nennt daher Artikel 173 Absatz 2 der Bundesverfassung (BV) ²3 . Da es sich um eine inhärente Kompetenz des Bundes handelt, kann Artikel 173 Absatz 2 BV beigezogen werden, wenn keine andere explizite Verfassungsgrundlage vorhanden ist.

Die Tätigkeiten des IFF fallen auch in den Bereich der internationalen Zusammen-arbeit, der Friedensförderung sowie der Pflege des Ansehens der Schweiz im Aus-land. Deshalb stützt sich der Gesetzesentwurf auch auf Artikel 54 Absatz 1 BV (Auswärtige Angelegenheiten).

Art. 1

Gegenstand

Dieser Artikel nennt den Gegenstand des Gesetzes, das die Finanzhilfen des Bundes zugunsten des IFF regelt. Konkret handelt es sich um Finanzhilfen nach Artikel 3 Absatz 1 SuG. Da das IFF keine eigene Rechtspersönlichkeit besitzt, müssen die Finanzhilfen der Universität Freiburg gewährt werden, an die das Institut angegliedert ist.

Art. 2

Subventionierte Tätigkeiten

Absatz 1 nennt die Tätigkeiten, für die der Bund Finanzhilfen gewähren kann, sofern die nötigen Kredite vorhanden sind. Der Bund kann nämlich nur im Rahmen der vom Parlament bewilligten Kredite Finanzhilfen gewähren (Art. 7 Bst. h SuG).

Für eine finanzielle Unterstützung kommen drei Tätigkeitsbereiche in Frage. Der erste Bereich (Art. 2 Abs. 1 Bst. a) betrifft die Förderung des Föderalismus auf internationaler Ebene aufgrund der Erfahrungen der Schweiz. Die Finanzhilfen sollen zum Beispiel ermöglichen, ausländische Delegationen zu empfangen, um ihnen die Funktionsweise des schweizerischen Föderalismus zu erklären, ihre Fragen zu beantworten und anderen Ländern dabei zu helfen, nach dem Vorbild des Schweizer Systems Lösungen für ihre Staatsführung zu finden. Es geht darum, das Schweizer Fachwissen über den Föderalismus wie auch die Achtung der Menschenrechte, die Demokratie, den Frieden und die Entwicklung zu fördern, was ebenfalls zum guten Image der Schweiz im Ausland beiträgt. Bei diesem ersten Bereich geht es konkret um Finanzhilfen für die internationalen Tätigkeiten des IFF. Dazu gehört auch der Empfang ausländischer Delegationen, die unser Land manchmal im Rahmen mehrtägiger Studienreisen in Form von Weiterbildungsseminaren besuchen.

Die internationalen Tätigkeiten wurden in der Vergangenheit als Teil der internationalen Zusammenarbeit betrachtet, deren Förderung im Bundesgesetz vom 19. März 1976 ²4 über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe, im Bundesgesetz vom 30. September 2016 ²5 über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas, einschliesslich der entsprechenden Verordnungen, sowie im Bundesgesetz vom 19. Dezember 2003 ²6 über Massnahmen zur zivilen Friedensförderung und Stärkung der Menschenrechte vorgesehen ist. Auf dieser Grundlage hat die DEZA (EDA) auch die Finanzierung des Internationalen Zentrums als Teil des IFF unterstützt (vgl. Ziff. 1.3.1). Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a des vorliegenden Gesetzesentwurfs ist so auszulegen, dass er auch die Art von Tätigkeiten abdeckt, die künftig nicht mehr auf andere Weise, insbesondere nicht über die DEZA (EDA), finanziert werden können.

Im zweiten Tätigkeitsbereich, der finanziell unterstützt werden kann, geht es um die Information, Beratung und Sensibilisierung in Bezug auf Fragen des schweizerischen Föderalismus (Art. 2 Abs. 1 Bst. b). Das IFF wird dadurch seine Rolle als Ansprech-partner für die Thematik des Föderalismus in der Schweiz stärken können. Dank der Finanzhilfen wird das IFF insbesondere Anfragen zum Thema Föderalismus, sei es von der Bundesverwaltung oder von anderer Stelle, einfach und unkompliziert beantworten können, nach dem Vorbild einer stets zur Verfügung stehenden Anlaufstelle. Die Finanzhilfen sollen es dem Institut zudem ermöglichen, namentlich öffentliche Akteure für Fragen des Föderalismus zu sensibilisieren. Selbstverständlich wird das IFF weiterhin so weit als möglich versuchen, die mit seinen Tätigkeiten verbundenen Kosten zu decken, indem es seine Leistungen direkt den Empfängern verrechnet.

Der dritte Tätigkeitsbereich betrifft die Beobachtung des schweizerischen Föderalismus (Art. 2 Abs. 1 Bst. c). Das IFF spielt in der Schweiz als Beobachter des schweizerischen Föderalismus eine wichtige Rolle, sei es in der Entwicklung der einschlägigen Gesetzgebung und Rechtsprechung auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene, sei es in der Beziehung zwischen den Gemeinwesen (Bund, Kantone und Gemeinden). Zurzeit führt das IFF im Auftrag der ch Stiftung ein Monitoring der relevanten Entwicklungen im Bereich des Föderalismus in der Gesetzgebung, der Rechtsprechung und der Fachliteratur durch. Die finanzielle Situation erlaubt es dem IFF jedoch zurzeit nicht, immer rechtzeitig auf die verschiedenen Entwicklungen zu reagieren. Die Rolle des IFF soll daher gestärkt und ein Monitoring des Föderalismus im weiten Sinn ermöglicht werden.

Absatz 2 Buchstabe a sieht vor, dass für Forschungs- und Lehrtätigkeiten im Sinne des HFKG keine Finanzhilfen ausgerichtet werden. Denn dafür erhält das IFF auf der Grundlage des HFKG bereits über die Universität Freiburg Unterstützung durch den Bund. Absatz 2 Buchstabe b schliesst zudem Finanzhilfen für Weiterbildungsaktivitäten im Sinne des WeBiG aus. Die Kosten für Weiterbildung müssen nämlich grundsätzlich in Rechnung gestellt werden (vgl. Art. 9 WeBiG).

Art. 3 Gesuch

Da das IFF keine eigene Rechtspersönlichkeit besitzt, regelt Absatz 1, dass die Universität Freiburg für die Einreichung eines allfälligen Gesuchs zuständig ist. Das Ge-such muss spätestens sechs Monate vor dem ersten Jahr, für das die Finanzhilfen beantragt werden, beim Bundesamt für Justiz (BJ) eingereicht werden.

Absatz 2 sieht vor, dass die Universität Freiburg dem Gesuch die Finanzplanung des IFF für das laufende Jahr und die Jahre, für die Finanzhilfen beantragt werden, eine ausführliche Beschreibung der Tätigkeiten, für die das Gesuch eingereicht wird, so-wie die Planung der Finanzierung beifügen muss. Anhand dieser Planung kann überprüft werden, ob der tatsächlich notwendige Finanzbedarf für die Durchführung der Tätigkeiten eingehalten wird. Absatz 2 Buchstabe c sieht vor, dass dem Gesuch auch die Jahresabschlüsse der letzten vier Jahre des IFF sowie die entsprechenden Berichte der externen Revisionsstelle beigefügt werden.

Absatz 3 sieht vor, dass das BJ im Rahmen seiner Aufgaben im Zusammenhang mit dem Föderalismus für den Entscheid über die Gesuche in Form einer Verfügung zu-ständig ist. Es kann die zu diesem Zweck erforderlichen Personendaten bearbeiten. Die im vorliegenden Gesetzesentwurf vorgesehenen Finanzhilfen werden die vorübergehende Finanzierung durch die DEZA ersetzen (vgl. Ziff. 1.3.1).

Art. 4

Dauer der Finanzhilfen

Dieser Artikel präzisiert, dass die Finanzhilfen jeweils für die Dauer von höchstens vier Jahren gewährt werden können. Diese Dauer soll dem IFF eine gewisse Vorhersehbarkeit seines mittelfristigen Budgets ermöglichen.

Art. 5

Höhe der Finanzhilfen

Dieser Artikel regelt die Höhe der Finanzhilfen. Absatz 1 legt fest, dass die Finanz-hilfen in Form von jährlichen Pauschalbeträgen gewährt werden. Absatz 2 sieht zwei Einschränkungen vor, die generell für alle Tätigkeitsbereiche nach Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a, b und c zu prüfen sind. Nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe a dürfen die Finanzhilfen in jedem Tätigkeitsbereich nicht höher als die Hälfte der vorgesehenen Ausgaben sein. Diese Bestimmung soll, wie es das SuG vorsieht, sicherstellen, dass der Leistungsempfänger ausreichend Eigenanstrengungen unternimmt und nicht nur von den Finanzhilfen des Bundes abhängig ist. Weiter dürfen nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b die Finanzhilfen nicht höher sein als der Teil der vorgesehenen Ausgaben, der nicht durch andere Finanzierungen gedeckt ist. Wenn die anderen Finanzierungsquellen beispielsweise 60 Prozent der Kosten der Tätigkeiten in einem Bereich nach Artikel 2 Absatz 1 ausmachen, beträgt der Anteil der Finanzhilfen des Bundes maximal 40 Prozent.

Dem SuG entsprechend werden nur Ausgaben berücksichtigt, die für eine effiziente und wirtschaftliche Durchführung der Aktivitäten, für die eine finanzielle Unterstützung beantragt wird, notwendig sind.

Art. 6

Berichterstattung

Absatz 1 sieht vor, dass die Universität Freiburg dem BJ jährlich berichten muss, wie das IFF die Finanzhilfen verwendet hat.

Nach Absatz 2 muss die Universität Freiburg zudem die externe Revisionsstelle den Bericht und die Einhaltung der Vorgaben für die Verwendung der Finanzhilfen überprüfen lassen und dem BJ deren Bericht zustellen. Diese Bestimmung soll eine unabhängige Kontrolle des Berichts über die Verwendung der Finanzhilfen ermöglichen.

Art. 7

Recht auf Auskunft und auf Einsichtnahme

Absatz 1 präzisiert, dass das BJ von der Universität Freiburg die Auskünfte und den Zugang zu Dokumenten verlangen kann, die es für den Vollzug des Gesetzes benötigt. Mit dieser Bestimmung kann das BJ beispielsweise zusätzliche Auskünfte verlangen, um die Höhe der Finanzhilfen zu bestimmen.

Nach Absatz 2 kann das BJ verlangen, dass die Revisionsstelle oder ein Revisions-unternehmen bestimmte Sachverhalte abklärt. Die entsprechenden Kosten sind vom IFF zu tragen.

Zusammen mit Artikel 6 stellt Artikel 7 dem BJ die geeigneten Instrumente zur Verfügung, um die Einhaltung der Bedingungen für die Gewährung von Finanzhilfen kontrollieren zu können.

Art. 8

Referendum und Inkrafttreten

Die Gesetzesvorlage untersteht dem fakultativen Referendum. Der Bundesrat bestimmt den Zeitpunkt des Inkrafttretens.

²3 SR 101

²4 SR 974.0

²5 AS 2017 3219

²6 SR 193.9

6 Auswirkungen

6.1 Auswirkungen auf den Bund

Der Gesetzesentwurf hat für den Bund finanzielle Auswirkungen zur Folge. Gemäss den Zahlen, die in den parlamentarischen Debatten erwähnt und vom IFF im Jahr 2022 bestätigt wurden, beläuft sich der Finanzierungsbedarf derzeit pro Jahr auf 200 000 Franken für die nationalen Tätigkeiten sowie auf 600 000 bis 1 000 000 Franken für die internationalen Tätigkeiten. Nach Artikel 5 Absatz 2 kann der Bund für höchstens die Hälfte dieser Beträge aufkommen, das heisst 100 000 Franken für die nationalen Tätigkeiten und höchstens 500 000 für die internationalen Tätigkeiten, sofern sie für Tätigkeiten nach Artikel 2 Absatz 1 verwendet werden. In jedem Fall darf die finanzielle Unterstützung den Teil der vorgesehenen Ausgaben nicht überschreiten, der nicht durch andere Finanzierungsquellen gedeckt ist.

Der Bund wird die Gesuche um finanzielle Unterstützung nach freiem Ermessen prüfen. Die Finanzhilfen können in jedem Fall nur im Rahmen der vom Parlament bewilligten Kredite gewährt werden.

Der Gesetzesentwurf wird sich in einem gewissen Mass auch auf das Bundespersonal auswirken. Das BJ wird im Rahmen seiner Aufgaben im Zusammenhang mit dem Föderalismus die Prüfung der Gesuche der Universität Freiburg und die Ausarbeitung der Verfügung übernehmen. Der Entwurf sieht vor, dass die Finanzhilfen in Form von jährlichen Pauschalbeträgen jeweils für die Dauer von höchstens vier Jahren gewährt werden können. Der Mehraufwand sollte nach derzeitigen Schätzungen mit den vorhandenen personellen Ressourcen der Bundesverwaltung bewältigt werden können.

6.2 Auswirkungen auf die Kantone

Die Universität Freiburg wird für die Ausrichtung der Finanzhilfen ein Gesuch ein-reichen müssen.

Da mit dem Gesetzesentwurf der Föderalismus gestärkt wird, haben auch die Kantone im Allgemeinen ein Interesse an der Umsetzung.

Wie oben erwähnt (vgl. Ziff. 1.1) unterstützen die Kantone das IFF bereits heute über die ch Stiftung. Diese Beiträge an das IFF reichen jedoch nicht aus, um alle Tätigkeiten durchführen zu können. Mit der vorgeschlagenen Regelung kann nun auch der Bund einen Beitrag an die Finanzierung leisten.

Wie der Stellungnahme des Bundesrates zur Motion zu entnehmen ist, könnte dadurch, dass das IFF der Universität Freiburg angehört, letztere mit dem vorliegen-den Gesetzesentwurf gegenüber anderen Schweizer Universitäten einseitig privilegiert werden.

7 Rechtliche Aspekte

7.1 Verfassungsmässigkeit

Die Unterstützung des IFF durch den Bund ist eine Massnahme im Rahmen der Förderung des Föderalismus als Wesensmerkmal der Schweiz. Der Bund ist befugt, gestützt auf die ihm inhärente Kompetenz, parallel zu den Kantonen Gesetze zur Unterstützung dieses Pfeilers des politischen Systems der Schweiz zu erlassen. Im Ingress des Entwurfs wird daher mit dem Verweis auf Artikel 173 Absatz 2 BV auf diese Kompetenz Bezug genommen.

Der Gesetzesentwurf stützt sich zudem auf Artikel 54 Absatz 1 BV, da die Tätigkeiten des IFF auch in den Bereich der internationalen Zusammenarbeit, der Friedensförderung und der Pflege des Ansehens der Schweiz im Ausland fallen.

Wie der Bundesrat in seiner Stellungnahme zur Motion festgehalten hat, ist die Privilegierung eines einzelnen Universitätsinstituts aus verfassungsrechtlicher Sicht jedoch etwas fragwürdig.

7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Der vorliegende Entwurf tangiert die internationalen Verpflichtungen der Schweiz nicht.

7.3 Erlassform

Beim zu verabschiedenden Rechtsakt handelt es sich um ein neues Gesetz im formellen Sinn. Wie der Bundesrat in seiner Stellungnahme zur Motion 19.3008 bereits dargelegt hat, setzt deren Annahme die Schaffung einer neuen Rechtsgrundlage voraus.

Nach Artikel 164 BV müssen alle wichtigen Bestimmungen, die Rechtsnormen enthalten, in Form eines Bundesgesetzes erlassen werden. Der vorliegende Erlass erfüllt diese Anforderung.

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe a BV unterliegen Bundesgesetze dem fakultativen Referendum. Das Referendum ist im Entwurf explizit vorgesehen (Art. 8).

7.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Der Gesetzesentwurf sieht weder Subventionsbestimmungen noch Verpflichtungs-kredite oder Zahlungsrahmen vor, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen würden.

Der Gesetzesentwurf sieht vielmehr die Gewährung von freien Finanzhilfen vor, d. h. von Subventionen, welche die Behörde nach freiem Ermessen gewähren oder ablehnen kann. ²7

Auf der Grundlage der Zahlen, die während der parlamentarischen Debatte erwähnt und die vom IFF im Jahr 2022 bestätigt wurden, dürften die Finanzhilfen in jedem Fall unter den Werten nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV liegen.

²7 Dubey, Jacques/Zufferey, Jean-Baptiste (2014) : Droit administratif général. Basel, S. 482, N 1364.

7.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz

Der Gesetzesentwurf betrifft weder die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen noch deren Umsetzung. Allerdings liegen einige Tätigkeiten des IFF auch im Interesse der Kantone, sodass der Bund indirekt auch die Erfüllung kantonaler Aufgaben fördert.

7.6 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

Die Beiträge zugunsten des IFF sind als nicht rückzahlbare Geldleistungen nach Artikel 3 Absatz 1 SuG zu qualifizieren. Die Konformität mit dem SuG muss geprüft werden. Wie im Folgenden dargelegt wird, scheint diese nur teilweise gegeben zu sein.

Die finanzierte Aufgabe liegt im Interesse des Bundes (vgl. Art. 6 Bst. a SuG), da die Aktivitäten des IFF im Zusammenhang mit der Förderung des Föderalismus auf internationaler Ebene, basierend auf den Erfahrungen der Schweiz, mit der Erbringung von Informations-, Beratungs- und Sensibilisierungsleistungen sowie mit der Beobachtung des schweizerischen Föderalismus unterstützt werden sollen.

Nach Artikel 6 Buchstabe b SuG können Finanzhilfen gewährt werden, wenn die Kantone nach den Kriterien einer sinnvollen Aufgaben- und Lastenverteilung zwischen Bund und Kantonen die betreffende Aufgabe nicht selbstständig erfüllen können oder die Aufgabenerfüllung gefördert werden muss. Im vorliegenden Fall zahlen die Kantone dem IFF über die ch Stiftung bereits 100 000 Franken pro Jahr. Obwohl die Tätigkeiten des IFF im Zusammenhang mit den in Artikel 2 Absatz 1 des Gesetzesentwurfs aufgeführten Bereichen auch im Interesse des Bundes liegen, kann man sich fragen, ob die Finanzierung des IFF nicht den Kantonen überlassen bleiben sollte, von denen es ursprünglich gegründet wurde. Dies gilt umso mehr, als eine finanzielle Unterstützung des IFF durch den Bund, zusätzlich zu jener via das HFKG, andere Einrichtungen, die allenfalls ähnliche Dienstleistungen anbieten, benachteiligen könnte.

Artikel 6 Buchstabe c SuG schreibt vor, dass die finanzierte Aufgabe ohne Finanzhilfe des Bundes nicht ordnungsgemäss erfüllt werden kann. Die Ressourcen des IFF scheinen nicht auszureichen, um die Aufgaben auf internationaler und nationaler Ebene dauerhaft und umfassend erfüllen zu können. Es bleibt jedoch schwierig, diese Bedingung in der Praxis zu überprüfen.

Nach Artikel 6 Buchstabe d SuG müssen die vom Antragsteller zu erwartenden Selbsthilfebemühungen unternommen und alle anderen Finanzierungsmöglichkeiten ausgeschöpft worden sein. Das bedeutet insbesondere, dass nur durch die Verrechnung der Dienstleistungen in den in Artikel 2 Absatz 1 des Gesetzesentwurfs aufgeführten Tätigkeitsbereichen nicht alle Kosten des IFF gedeckt werden können. Dies scheint bei Aktivitäten auf internationaler Ebene tatsächlich der Fall zu sein, da diese mehr kosten und die Partnerländer, bei denen es sich oft um Entwicklungsländer handelt, für diese Kosten nur selten vollständig aufkommen können. Bei Aktivitäten auf nationaler Ebene ist es hingegen weniger plausibel, dass eine solche Bedingung erfüllt wird.

Auch mit dem Gesetzesentwurf muss das IFF weiterhin alle zumutbaren Selbsthilfemassnahmen ausschöpfen. Artikel 5 Absatz 2 sieht entsprechende Grenzen für die Finanzhilfen vor.

Nach Artikel 6 Buchstabe e SuG darf die Aufgabe zudem nicht auf andere Weise einfacher, wirksamer oder rationeller erfüllt werden können. Im vorliegenden Fall werden die Finanzhilfen des Bundes dem IFF ermöglichen, seine Haupttätigkeiten auf nationaler und internationaler Ebene in den Bereichen nach Artikel 2 Absatz 1 des Gesetzesentwurfs wahrzunehmen.

Nach Artikel 7 Buchstabe f SuG sind nach Möglichkeit zeitlich befristete Aufbau-, Anpassungs- oder Überbrückungshilfen vorzusehen. Im vorliegenden Fall sieht der Gesetzesentwurf Finanzhilfen zur Grundfinanzierung vor, was den Zielen der Motion 19.3008 entspricht. Eine zeitliche Befristung ist nicht vorgesehen, doch sind die Finanzhilfen so konzipiert, dass es im Ermessen des Bundes liegt, sie zu gewähren oder zu verweigern.

Artikel 7 Buchstabe h SuG sieht zudem vor, dass die gesetzlichen Bestimmungen über Finanzhilfen soweit als möglich den Erfordernissen der Finanzpolitik Rechnung tragen müssen, insbesondere durch Kreditvorbehalte und Höchstsätze. Diese Kriterien sind im Entwurf enthalten (vgl. Art. 2 und 5). Ausserdem sind Mechanismen vorgesehen, die es dem Bund ermöglichen, die Verwendung der Finanzhilfen zu überprüfen und alle benötigten Auskünfte zu erhalten (vgl. Art. 6 und 7).

7.7 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Der Gesetzentwurf enthält keine Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen.

7.8 Datenschutz

Der Entwurf sieht keine Bearbeitung von besonders schützenswerten Personendaten vor. Der Bund hat das Recht, die Auskünfte und den Zugang zu Dokumenten zu verlangen, die er benötigt, um die Höhe der Finanzhilfen zu bestimmen.

Bundesrecht

Botschaft zum Bundesgesetz über die Finanzhilfen zugunsten des Instituts für Föderalismus

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