Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone Bericht der GPK-S vom 21. Februar 2025 Stellungnahme des Bundesrates

vom 21. Mai 2025

Sehr geehrter Herr Kommissionspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Zum Bericht der GPK-S vom 21. Februar 2025 ¹ zur Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone nehmen wir nach Artikel 158 des Parlamentsgesetzes nachfolgend Stellung.

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Kommissionspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

21. Mai 2025

Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Karin Keller-Sutter Der Bundeskanzler: Viktor Rossi

Stellungnahme

¹ BBl 2025 1709

1 Ausgangslage

Am 24. Januar 2023 beauftragten die Geschäftprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) mit der Untersuchung der Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone. Im Rahmen dieser Evaluation sollte die PVK folgende Fragen prüfen:

Ist die Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone angemessen ausgestaltet?

Werden die für die Verteilung eingesetzten Prozesse und Instrumente zweckmässig angewendet?

Ist die tatsächliche Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone zweckmässig?

Zur Beantwortung der Fragen analysierte die PVK die rechtlichen Grundlagen, die relevanten Weisungen sowie schriftliche Informationen des Staatssekretariats für Migration (SEM) an die Kantone und weitere interne Dokumente des SEM. Ergänzend führte die PVK Interviews mit Mitarbeitenden des SEM sowie mit Vertreterinnen und Vertretern der Kantone, der Eidgenössischen Migrationskommission und der Schweizerischen Flüchtlingshilfe. Darüber hinaus beauftragte sie das Beratungsunternehmen PrivatePublicConsulting GmbH (PPC) mit der Analyse der Funktionsweise des eingesetzten Verteil-Algorithmus.

Die PVK schloss die Arbeiten mit dem Bericht vom 21. Juni 2024 ab, den sie der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (GPK-S) vorlegte.

Die GPK-S analysierte die Evaluationsresultate der PVK, beurteilte diese und verabschiedete die entsprechenden Empfehlungen, die sie am 21. Februar 2025 dem Bundesrat zur Stellungnahme unterbreitet.

Sie ersucht den Bundesrat, zu den Feststellungen und Empfehlungen dieses Berichts sowie zum Evaluationsbericht der PVK bis zum 30. Mai 2025 Stellung zu nehmen und der Kommission mitzuteilen, mit welchen Massnahmen und bis wann er die Empfehlungen umsetzen wird.

2 Stellungnahme des Bundesrates

Die aktuelle Verteilpraxis der Asylsuchenden erfolgt grundsätzlich proportional zur Bevölkerungsgrösse der Kantone und wird durch einen Algorithmus unterstützt, der verschiedene Kriterien einbezieht. Dabei muss die Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone sowohl den schützenswerten Interessen der Asylsuchenden als auch den Interessen der Kantone gerecht werden. Wie im Bericht positiv hervorgehoben wird, funktioniert die Kantonsverteilung trotz unvermeidlicher Zielkonflikte und der Vielfalt der Verteilkriterien insgesamt gut. Eine Neubeurteilung des bestehenden Verteilmodelles kann jedoch nur in Zusammenarbeit mit den Kantonen erfolgen, weshalb der Bundesrat nicht abschliessend über alle von der GPK-S formulierten Empfehlungen entscheiden kann.

Die nachfolgende Stellungnahme bezieht sich auf den Bericht der GPK-S. Der Bundesrat hat zum Bericht der PVK keine weiteren Anmerkungen.

Empfehlung 1 Prüfung einer Erweiterung der Verteilkriterien Der Bundesrat wird aufgefordert, eine Erweiterung der Verteilungskriterien zu prüfen. In die Prüfung einfliessen sollen die Ergebnisse des Pilotprojekts der ETHZ sowie die Kritik der befragten Fachpersonen am gemäss AsylV 1 geltenden Familienbegriff.

Der Bundesrat begrüsst den Vorschlag, die bestehenden Verteilkriterien zu prüfen und beabsichtigt, die Ergebnisse des Pilotprojekts der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich (ETHZ) zur arbeitsmarktorientierten Kantonsverteilung zu berücksichtigen. Erste Ergebnisse der Evaluation des Pilotprojekts der ETHZ liegen voraussichtlich in der zweiten Hälfte 2026 vor und können erst im Anschluss geprüft werden. Die GPK-S empfiehlt zudem, den bei der Verteilung geltenden Familienbegriff zu überprüfen. Es ist jedoch bereits zum jetzigen Zeitpunkt zu beachten, dass eine Ausweitung des geltenden Familienbegriffs über die Kernfamilie hinaus die bevölkerungsproportionale Kantonsverteilung gefährden könnte, da familiäre Beziehungen bereits heute die Hauptursache für Abweichungen vom Verteilschlüssel darstellen.

Der Bundesrat weist zudem darauf hin, dass gemäss Artikel 27 Absatz 1 des Asylgesetzes (SR 142.31 ) die Kantone selbst über die Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone entscheiden. Sowohl eine Analyse der geltenden Verteilkriterien als auch deren allfällige Anpassung können daher nur in enger Zusammenarbeit mit den Kantonen erfolgen. In diesem Sinne hält der Bundesrat die Empfehlung 1 für sinnvoll und nimmt sie an. Eine Prüfung der Verteilkriterien ist ab 2027 vorgesehen.

Empfehlung 2 Umsetzung der Weisungen des SEM durch die BAZ Der Bundesrat wird aufgefordert, dafür zu sorgen, dass das SEM seine Weisungen bezüglich der Übersteuerung der Verteilvorschläge des elektronischen Systems gegenüber den BAZ so rasch als möglich konsequent durchsetzt. Angestrebt werden sollen eine einheitliche Umsetzung der Weisungen in den BAZ und eine Verbesserung des Informationsflusses zwischen den Mitarbeitenden. Ungleichbehandlungen von Asylsuchenden aufgrund regional unterschiedlicher Handhabung der gleichen Weisungen müssen vermieden werden.

Der Bundesrat nimmt die Anmerkung zur Kenntnis, dass die Weisungen des SEM durch die Bundesasylzentren (BAZ) unterschiedlich umgesetzt werden. Seit Beginn der Untersuchung zur Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone durch die Parlamentarische Verwaltungskontrolle Mitte 2023, hat das SEM bereits verschiedene Massnahmen in diesem Bereich ergriffen. Der Bundesrat weist darauf hin, dass die «unterschiedlichen Handhabungen» lediglich bestimmte administrative Prozesse betreffen, die jedoch keinen Einfluss auf die Gleichbehandlung der Asylsuchenden im Asyl- und Kantonszuweisungsverfahren haben. Beispielsweise können die Übersteuerungen des vom System vorgeschlagenen Kantons in den verschiedenen Asylregion unterschiedlich erfasst werden. Während eine Asylregion im Drop-Down-Menü den Übersteuerungsgrund «Familie in der Schweiz» auswählt, entscheidet sich eine andere Asylregion für den Übersteuerungsgrund «Sonstige» und gibt eine entsprechende Begründung im Freitextfeld an. Beide Übersteuerungsgründe sind korrekt, jedoch unterschiedlich im System dokumentiert. Zudem sind die im System erfassten und für die Kantonsverteilung relevanten Daten - wie etwa Personalien, Daten zum Asylverfahren oder zur Bestimmung des Kantons - nachvollziehbar und vollständig verfügbar. Daher sieht der Bundesrat in diesem Bereich keinen weiteren Handlungsbedarf und betrachtet die Empfehlung 2 als bereits erfüllt.

Empfehlung 3 Sicherstellung der Datenqualität Der Bundesrat wird ersucht, die Vollständigkeit und Kohärenz der Daten, auf denen die Kantonsverteilung beruht, sicherzustellen. Die Datenbearbeitung muss transparent und rückverfolgbar sein.

Der Bundesrat teilt den Anliegen der GPK nach Vollständigkeit und Kohärenz der Daten, auf denen die Kantonsverteilung beruht, Die heutige Praxis orientiert sich bereits an diesen Prinzipien. Für die relevanten personenbezogenen Daten im System zur Verteilung von Asylsuchenden gibt es klare Vorgaben zur Datenpflege, die sicherstellen, dass die Informationen von hoher Qualität sind. Wie bei der Empfehlung 2 erwähnt, weist der Bundesrat darauf hin, dass die Unterschiede in der Datenerfassung, die in den Asylregionen auftreten, sich lediglich auf Zusatzinformationen beziehen und keinen Einfluss auf das Asylverfahren haben. Die Daten zur Kantonsverteilung werden im Zentralen Migrationsinformationssystem (ZEMIS) systematisch gespeichert. So kann jederzeit nachvollzogen werden, wer die Kantonsverteilung vorgenommen hat oder wie der aktuelle Stand der Verteilung zu diesem Zeitpunkt war. Diese transparente und detaillierte Dokumentation ermöglicht es dem SEM, den gesamten Ablauf der Kantonsverteilung auch Jahre später vollständig nachzuvollziehen und gegebenenfalls zu überprüfen.

Die in Empfehlung 3 geforderte Vollständigkeit und Kohärenz der Daten ist somit jederzeit gewährleistet. Daher sieht der Bundesrat in diesem Bereich keinen zusätzlichen Handlungsbedarf, und er betrachtet die Empfehlung 3 als bereits erfüllt.

Empfehlung 4 Erneuerung der Informatikinstrumente Der Bundesrat wird eingeladen, für eine Priorisierung der Erneuerung der Informatikinstrumente zu sorgen, welche bei der Verteilung der Asylsuchenden zum Einsatz kommen. Im Weiteren bittet die Kommission den Bundesrat, sie im Rahmen seiner Stellungnahme über den Stand der diesbezüglichen Arbeiten in Kenntnis zu setzen.

Der Bundesrat nimmt die Empfehlung zur Priorisierung der Erneuerung der Informatikinstrumente zur Kenntnis. Die Notwendigkeit der Modernisierung einer zukunftsfähigen IT-Infrastruktur für die Verteilung der Asylsuchenden ist bereits erkannt. Die technische Ablösung des bisherigen Systems eSyVas ist für den Release 12.14 des ZEMIS im Herbst 2025 eingeplant. Mit diesem Schritt sollen nicht nur die administrativen Prozesse optimiert, sondern auch die Datenqualität und Transparenz im gesamten Verteilungsverfahren weiter erhöht werden.

Empfehlung 5 Bessere Abbildung der Verteilkriterien im Algorithmus und transparente Parametrisierung Der Bundesrat wird gebeten, eine Erweiterung des Algorithmus prüfen zu lassen, welche dazu führt, dass der vom System erstellte Zuweisungsvorschlag mehr bzw. sämtliche Verteilkriterien berücksichtigt. Zudem soll das SEM die Parametrisierung transparent ausweisen.

Der Bundesrat hält die für den Algorithmus verwendeten Verteilkriterien zur Aus-wahl des Verteilkantons für ausreichend. Das System unterstützt die Mitarbeitenden des SEM, indem es basierend auf den in der Asylverordnung 1 (SR 142.311 ) .über Verfahrensfragen definierten Verteilkriterien und unter Berücksichtigung einer bevölkerungsproportionalen Verteilung einen passenden Verteilkanton vorschlägt. Es ist jedoch nicht in der Lage, alle verteilrelevanten Kriterien zu berücksichtigen, die in ZEMIS erfasst sind. Die in ZEMIS dokumentierten Verwandtschaftsverhältnisse sind allein nicht ausreichend, um zu entscheiden, ob die Zuweisung in denselben Kanton erfolgen soll. Selbst innerhalb einer Kernfamilie (Ehe- und Lebenspartner sowie minderjährige Kinder) können Gründe für eine Zuweisung in unterschiedliche Kantone bestehen, beispielsweise im Falle von häuslicher Gewalt. Gemäss Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 0.101 ) können jedoch Abhängigkeitsverhältnisse in verwandtschaftlichen Beziehungen, die über die Kernfamilie hinausgehen, einen Anspruch auf Zuweisung in den gleichen Kanton begründen. Solche komplexe Fallkonstellationen können von einem Algorithmus nicht angemessen beurteilt werden. Hier ist die professionelle Einschätzung von Fachleuten erforderlich. Daher bleibt die manuelle Übersteuerung des Systems nach entsprechender Prüfung notwendig. Zusätzlich könnten weitere Verteilkriterien das bereits komplexe Verteilsystem noch komplizierter machen, was zu grösseren Abweichungen zwischen den Kantonen und einer erhöhten Intransparenz führen könnte. Aus diesen Gründen lehnt der Bundesrat eine Erweiterung des Verteilalgorithmus ab.

Desgleichen betrachtet der Bundesrat die Ausweisung der Parametrisierung als ausreichend. Die Verteilkriterien, die im technischen System zur Verteilung der Asylsuchenden hinterlegt sind, sind den Kantonen bekannt und werden regelmässig und transparent dargestellt. Die zusätzlichen Parameter ermöglichen eine Gewichtung der einzelnen Verteilkriterien. So kann beispielsweise das Kriterium «Medizinalfall» stärker gewichtet werden als das Kriterium «Nationalität». Diese technischen und operativen Aspekte der Bedienung des elektronischen Verteilsystems erlauben es dem SEM, die Kantonsverteilung situativ besser zu steuern und schnell auf unerwünschte Entwicklungen zu reagieren. Entscheidend ist das Ergebnis der Kantonsverteilung, über das vollständige Transparenz herrscht, da die Kantone regelmässig informiert werden.

Die detaillierte Offenlegung einzelner Arbeitsschritte, die für Aussenstehende schwer nachvollziehbar sind, würde keinen signifikanten Mehrwert bieten und könnte vielmehr zu einer Informationsüberflutung führen. In der Fülle von Details würden wesentliche Punkte leicht verloren gehen, was die Transparenz eher vermindern als erhöhen könnte. Dies könnte zu Missverständnissen und fehlerhaften Schlussfolgerungen führen.

Daher sieht der Bundesrat in der Empfehlung 5 keinen zusätzlichen Nutzen; er betrachtet sie als bereits in ausreichendem Masse umgesetzt.

Empfehlung 6 Reaktion auf zu lange Zuweisungs- und Austrittsstopps Dem Bundesrat wird empfohlen, dafür zu sorgen, dass im Fall einer unangemessenen Verlängerung bzw. Dauer eines Zuweisungs- oder Austrittsstopps seitens Bund auf politischer Ebene (Leitung Departement oder Staatsekretariat) beim entsprechenden Kanton interveniert wird.

Das SEM räumt den Kantonen die Möglichkeit eines temporären Zuweisungsstopps ein, wenn diese überlastet sind. Diese Flexibilität ermöglicht es den Kantonen, auf aussergewöhnliche Belastungssituationen zu reagieren, etwa wenn die Kapazitäten zur Unterbringung oder Betreuung von Asylsuchenden vorübergehend ausgeschöpft sind. Ein Zuweisungs- oder Austrittsstopp bleibt jedoch eine zeitlich begrenzte Ausnahme, die stets an die individuelle Situation des jeweiligen Kantons gebunden ist. Bisher hat das SEM keine längeren Zuweisungsstopps für die Gesamtheit der Asyl- und Schutzsuchenden in einen bestimmten Kanton gewährt. Der im Bericht genannte Zeitraum von zwei Monaten betrifft ausschliesslich Austrittsstopps für bestimmte Gruppen wie unbegleitete minderjährige Asylsuchende (UMA) oder Familien, also für Teilmengen aller Zuweisungen. In einigen Fällen haben die entsprechenden Kantone weiterhin ihren gesamthaften Anteil an den Zuweisungen über andere Personengruppen übernommen, beispielsweise mit erwachsenen Einzelpersonen anstatt UMA.

Die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass der Austausch zwischen dem SEM und den Kantonen in Bezug auf Zuweisungsstopps gut funktioniert. In der Regel wird eine Lösung auf operativer Stufe - Sektion/Abteilung beim SEM, Asylkoordination beim Kanton - gefunden. Diese Lösung wird in monatlichen Besprechungen zwischen dem SEM und allen Asylkoordinationen der Kantone transparent gemacht. Bereits in der Vergangenheit erfolgte in wenigen Einzelfällen eine Intervention auf politischer Ebene, wenn auf operativer Stufe keine Einigung erzielt werden konnte. Aus diesem Grund sieht der Bundesrat keine Notwendigkeit für weitere Interventionsmassnahmen.

Empfehlung 7 Überprüfung des Jährlichkeitsprinzips bei der Verteilung Der Bundesrat wird aufgefordert, zu prüfen, ob die Abweichungen zwischen der gewünschten und der tatsächlichen Verteilung in einem Jahr auf die Folgejahre übertragen und so ausgeglichen werden können.

Der Bundesrat bzw. das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement / SEM wird eine Anpassung der geltenden Verteilregel im Hinblick auf das Jährlichkeitsprinzip prüfen. Derzeit werden bereits Abweichungen in der Verteilkategorie «Erweitertes Verfahren», die in einem Jahr nicht ausgeglichen werden können, auf das folgende Jahr übertragen. Eine Anpassung der Verteilregeln setzt jedoch, wie bereits erwähnt, die Zustimmung der Kantone voraus. Das SEM kann entsprechende Vorschläge für eine Anpassung erarbeiten, jedoch müssen diese Änderungen von den zuständigen Konferenzen der Kantone - Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und -direktoren und Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren - genehmigt werden. Folglich ist der Bundesrat bereit, die Empfehlung 7 anzunehmen, und er wird deren Umsetzung unter Einbezug der Kantone prüfen.

Bundesrecht

Verteilung der Asylsuchenden auf die Kantone. Bericht der GPK-S vom 21. Februar 2025. Stellungnahme des Bundesrates

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