Parlamentarische Initiative Umsetzung des Berichtes zur Evaluation der medizinischen Begutachtung in der IV Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 27. August 2025 Stellungnahme des Bundesrates

vom 15. Oktober 2025

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrte Damen und Herren

Zum Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 27. August 2025 ¹ betreffend die parlamentarische Initiative 21.498 «Umsetzung des Berichtes zur Evaluation der medizinischen Begutachtung in der IV» nehmen wir nach Artikel 112 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes nachfolgend Stellung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

15. Oktober 2025

Im Namen des Schweizerischen Bundesrates: Die Bundespräsidentin: Karin Keller-Sutter Der Bundeskanzler: Viktor Rossi

Stellungnahme

¹ BBl 2025 2664

1 Ausgangslage

Nationalrat Benjamin Roduit reichte am 30. September 2021 die parlamentarische Initiative 21.498 «Umsetzung des Berichtes zur Evaluation der medizinischen Begutachtung in der IV» ein. Bezugnehmend auf den im Titel erwähnten Bericht ² zielt die Initiative erstens darauf ab, dass für die Bezeichnung der mit dem monodisziplinären medizinischen Gutachten beauftragten sachverständigen Person von Anfang an eine tatsächliche Einigung gesucht wird. Zweitens sieht die Initiative vor, dass, falls der Einigungsversuch erfolglos bleibt, jede Partei eine sachverständige Person bestimmt; diese erstellen dann ein gemeinschaftliches Gutachten.

Am 10. November 2022 gab die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates (SGK-N) der parlamentarischen Initiative mit 19 zu 2 Stimmen Folge. Am 22. Mai 2023 schloss sich die ständerätliche Schwesterkommission diesem Entscheid mit 7 zu 3 Stimmen und 2 Enthaltungen an.

Am 16. August 2024 führte die SGK-N eine Grundsatzdiskussion. Dabei präzisierte und ergänzte sie den vom Initianten vorgeschlagenen Text bezüglich der Einigungspflicht bei der Auswahl der sachverständigen Person sowie bezüglich der Pflicht, allfällige Differenzen zwischen den Sachverständigen transparent darzustellen, damit der Regionale Ärztliche Dienst (RAD) in Kenntnis der Sachlage zum Gutachten Stellung nehmen kann. Die SGK-N beauftragte die Verwaltung gestützt auf Artikel 112 Absatz 1 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002 ³ mit der Ausarbeitung des erläuternden Berichts.

Mit 18 zu 7 Stimmen verabschiedete die SGK-N den Vorentwurf am 17. Januar 2025 und schickte ihn vom 30. Januar bis zum 8. Mai 2025 in die Vernehmlassung. Eine Minderheit ist der Ansicht, dass das vorgesehene Einigungsprozedere die betroffenen IV-Verfahren verzögern könnte und weist auf den Mangel an qualifizierten Sachverständigen hin, der sich namentlich in Bezug auf psychische Erkrankungen weiter akzentuieren dürfte. Schliesslich betont die Minderheit, dass das Gutachterwesen (Art. 44 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 ⁴ über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG]) erst kürzlich neu geregelt wurde und vor einer erneuten Gesetzesänderung zuerst Erfahrungen gesammelt werden müssten. Die Minderheit beantragt deshalb, auf die Vorlage nicht einzutreten.

Am 27. August 2025 hat die SGK-N Kenntnis genommen von den Vernehmlassungsergebnissen. Auf dieser Grundlage hat sie mit 16 zu 6 Stimmen bei einer Enthaltung den Gesetzesentwurf angenommen und beschlossen, ihn dem Bundesrat zur Stellungnahme zu unterbreiten. Die Kommissionsminderheit hielt an ihrem Antrag fest.

² Müller, Franziska / Liebrenz, Michael / Schleifer, Roman / Schwenzel Christof / Balthasar, Andreas (2020): Evaluation der medizinischen Begutachtung in der Invalidenversicherung, Bericht zuhanden des Generalsekretariats des Eidgenössischen Departement des Innern EDI (GS-EDI), Interface Politikstudien Forschung Beratung, Luzern / Universität Bern, Bern.

³ SR 171.10

⁴ SR 830.1

2 Stellungnahme des Bundesrates

2.1 Situation heute und Antrag der Kommission

Mit der Weiterentwicklung der Invalidenversicherung (WEIV) wurden verschiedene Massnahmen im Bereich Begutachtung zur Verbesserung und Sicherung der Gutachtenqualität sowie im Bereich Verfahren eingeführt. Gleichzeitig mit der Umsetzung der WEIV gab das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) eine Evaluation der medizinischen Begutachtung in der Invalidenversicherung in Auftrag. Die Ergebnisse wurden im Oktober 2020 veröffentlicht. Die Empfehlungen im Evaluationsbericht sind in die Arbeiten zur Umsetzung der WEIV eingeflossen oder bereits durch Weisungen konkretisiert worden. Wegen des allgemeinen Mangels an Sachverständigen konnten jedoch einige Empfehlungen nicht wie vorgeschlagen umgesetzt werden.

Nach Auffassung der SGK-N müssen sämtliche Experten-Empfehlungen umgesetzt werden, die darauf abzielen, das Vertrauen in den Prozess zu stärken und die Akzeptanz der Ergebnisse monodisziplinärer Gutachten zu verbessern. So soll die Wahrscheinlichkeit langwieriger Gerichtsverfahren verringert werden. Laut der SGK-N wurde jedoch die Empfehlung 5 des Evaluationsberichts «Optimierung Einigungsverfahren bei den mono-/bidisziplinären Gutachten (Stärkung Einigungsverfahren)» nicht genügend berücksichtigt. Diese Empfehlung zielt darauf ab, den Aspekt der Einigung und damit die Mitwirkung der Versicherten im Einigungsverfahren zu stärken. Hierbei orientiert sich die Empfehlung am französischen Modell der gemeinsamen Begutachtung. ⁵ Das Modell der gemeinsamen Begutachtung durch zwei Sachverständige der gleichen Fachdisziplin wird im Bereich der Verkehrsunfälle (Unfall- und Haftpflichtrecht) angewendet. Ziel ist es, das Verfahren zu beschleunigen und die Opfer von Verkehrsunfällen rasch zu entschädigen. Dabei versucht der Versicherungsträger, sich mit der versicherten Person auf eine oder mehrere sachverständige Personen zu einigen. Falls keine Einigung zustande kommt, wird ein gemeinsames Gutachten durchgeführt. Der Versicherungsträger und die versicherte Person bestimmen pro Fachdisziplin je eine sachverständige Person; diese erstellen das Gutachten anschliessend gemeinsam.

Die Erfahrungen in der Praxis zeigen, dass nur mit dem Bemühen um eine tatsächliche Verständigung eine Einigung herbeigeführt werden kann. Vor diesem Hintergrund begrüsst die SGK-N das heute von einigen IV-Stellen angewandte Verfahren: So können Versicherte nach der Mitteilung des Namens der bezeichneten sachverständigen Person eine andere Spezialistin oder einen anderen Spezialisten vorschlagen, die oder der auf der Liste der Sachverständigen steht, mit denen die IV-Stelle zusammenarbeitet. Die SGK-N vertritt die Meinung, dass diese Praxis die Empfehlung 5 des Evaluationsberichts bereits teilweise erfüllt, und beantragt, sie in der ganzen Schweiz einzuführen.

Dagegen hält sie es für unerlässlich, zusätzlich ein neues Verfahren für Fälle vorzusehen, in denen keine Einigung zustande kommt. In solchen Fällen kann, gemäss der SGK-N, nur eine gemeinsame Begutachtung allen Parteien - den Versicherten wie auch den IV-Stellen - bei Abklärungen das gleiche Gewicht einräumen.

⁵ Evaluation der medizinischen Begutachtung in der Invalidenversicherung, S. 62/63; Auerbach, Holger / Bollag, Yvonne / Eichler, Klaus / Gyr, Niklaus / Imhof, Daniel / Stöhr, Susanna (2011): MGS Medizinische Gutachtensituation in der Schweiz: «Studie zur Einschätzung der Marktsituation und zur Schaffung von Markttransparenz und Qualitätssicherung», Schlussbericht, 6. Mai 2011, Winterthurer Institut für Gesundheitsökonomie, Winterthur / Academy of Swiss Insurance Medicine, Basel, S. 142 ff.

2.2 Würdigung der Kommissionsvorlage

2.2.1 Einigungsverfahren

Die Vorlage zielt darauf ab, die versicherte Person von Anfang an in die Bezeichnung der sachverständigen Person, die das monodisziplinäre Gutachten der IV erstellen soll, einzubeziehen. Zudem soll ein Verfahren für einen tatsächlichen Einigungsversuch umgesetzt werden, wie es einige IV-Stellen bereits anwenden.

Schon heute verpflichtet der geltende Rechtsrahmen die IV-Stellen, bei monodisziplinären Gutachten ein Einigungsverfahren durchzuführen (Art. 7 j der Verordnung vom 11. September 2002 ⁶ über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts i. V. m. Art. 44 Abs. 2 ATSG). Die Praxis zeigt, dass dieses Verfahren bei fast allen Gutachtensaufträgen zum Erfolg führt. Aus den verfügbaren Statistiken geht hervor, dass «Probleme» im Zusammenhang mit dem Einigungsverfahren äusserst selten vorkommen. 2024 konnte bei 3802 vergebenen Gutachten lediglich in 12 Fällen keine Einigung gefunden werden. Im Jahr 2025 wurden bis zum 30. Juni insgesamt 4 Fälle ohne Einigung erfasst. Es erscheint nicht zweckmässig, das Gesetz für ein Verfahren zu ändern, mit dem das angestrebte Ziel ohnehin bereits erreicht werden kann. Besteht weiterhin der Bedarf einer Vereinheitlichung der Praxis der IV-Stellen, so kann diese mit den bestehenden Aufsichtsinstrumenten erreicht werden.

⁶ SR 830.11

2.2.2 Gemeinsame Begutachtung bei Nichteinigung bezüglich der Wahl des Sachverständigen

Die Vorlage sieht zudem vor, dass die Parteien (d. h. einerseits die versicherte Person und andererseits die IV-Stelle) jeweils eine Sachverständige oder einen Sachverständigen für ein gemeinsames Gutachten bezeichnen können, falls vorher keine einvernehmliche Lösung gefunden werden konnte. Im Anschluss an die Untersuchung der versicherten Person sollen die Sachverständigen ein Gutachten verfassen, welches das Ergebnis ihrer Konsensbeurteilung detailliert festhält. Gelangen die Sachverständigen zu unterschiedlichen Ergebnissen, so sollen sie ihre jeweiligen Standpunkte transparent darlegen müssen. Der RAD soll anschliessend zu den strittigen Punkten Stellung nehmen und seine Schlussfolgerungen zur medizinischen Beurteilung abgeben.

Das gemeinschaftliche Gutachten, wie im Expertenbericht vorgeschlagen und in der Vorlage aufgegriffen, orientiert sich am Modell, das in Frankreich auf dem spezifischen Gebiet der Haftplicht im Strassenverkehr und in der Schweiz im Bereich Ärztehaftpflicht zum Einsatz kommt. Wie sich die Anwendung dieses Modells in einem ganz anderen medizinischen und rechtlichen Kontext auswirken würden, wurde nicht eingehend und detailliert analysiert: In der schweizerischen IV geht es vor allem um die Beurteilung von Problemen im Zusammenhang mit der psychischen Gesundheit (87 % der im Jahr 2024 vergebenen Gutachten betrafen den Bereich Psychiatrie), während in den oben genannten Bereichen die Probleme vor allem somatischer Natur sind.

Im Übrigen hat die Swiss Insurance Medicine (SIM), die Erfahrung mit gemeinschaftlichen Gutachten hat, in der Vernehmlassung die Auffassung vertreten, dass bei gemeinschaftlichen Gutachten eine grössere Akzeptanz der Schlussfolgerungen nicht zwingend vorausgesetzt werden kann, insbesondere bei psychiatrischen Gutachten, bei denen besonders häufig keine Einigung über die sachverständige Person zustande kommen dürfte. Denn gerade in diesem spezifischen Bereich können die gutachterlichen Einschätzungen auch bei Sachverständigen mit vergleichbaren Ausbildungen in ein und demselben Fall erheblich voneinander abweichen. Dies lässt sich jedoch nicht zwangsläufig auf Qualitätsmängel schliessen, und genau das führt zu langwierigen Gerichtsverfahren, was durch die Stärkung des Einigungsverfahrens, wie mit dem vorliegenden Entwurf vorgeschlagen, genau vermieden werden soll.

Die längeren Durchlaufzeiten bei der Fallbearbeitung, die das neue Verfahren nach sich ziehen würde, brächten für die Versicherten letztlich keine Verbesserung, da die Vergabe bei diesen Gutachten schwieriger zu organisieren wäre als bei «gewöhnlichen» monodisziplinären Gutachten. Zudem würde die ohnehin bestehende Schwierigkeit, geeignete Sachverständige zu finden, weiter verschärft, da es jeweils eine Doppelbegutachtung bräuchte, wenn kein Konsens bei der Auswahl einer Fachperson erzielt werden kann. Das Problem wird sich noch zuspitzen, wenn ab 2027 das SIM-Zertifikat Pflicht wird, um alle Anforderungen für die Erstellung von Gutachten nach Artikel 44 Absatz 1 ATSG zu erfüllen.

Ein gemeinsames Gutachten könnte ausserdem eine Drittexpertise auslösen, um bei abweichenden Einschätzungen zwischen den ersten beiden Gutachten eine Entscheidung treffen zu können. Man kann zwei Sachverständige nicht verpflichten, sich in allen Punkten zu einigen. Die Kosten für Gutachten, die sich bei einem gemeinsamen Gutachten verdoppeln würden, würden sich durch eine Drittexpertise gar verdreifachen.

Mit der WEIV wollte der Gesetzgeber den Versicherten rasche Verfahren garantieren, weshalb langwierige Verfahrensabläufe zu vermeiden sind. Es darf nicht vergessen werden, dass die Hauptaufgabe des Verwaltungsverfahrens darin besteht, innerhalb nützlicher Frist und unter verhältnismässigem Mitteleinsatz inhaltlich korrekte Entscheide zu treffen. Mit dem geltenden Rechtsrahmen lässt sich dies verwirklichen, sodass es keine weiteren Modalitäten für die Partizipationsrechte der Versicherten braucht. ⁷

Hinzu kommt, dass sich die Vorlage auf die Invalidenversicherung beschränkt, was letztlich zu unterschiedlichen Verfahren in den einzelnen unter das ATSG fallenden Sozialversicherungen führen würde. Wie die Suva in der Vernehmlassung in diesem Punkt feststellte, würde dies das System komplexer machen und die Zusammenarbeit erschweren.

⁷ Rechtsgutachten René Wiederkehr, Prof. Universität Luzern:

Kompensation durch Verfahrensrechte ? Eine kritische Würdigung des BGE

137 V 210 mit Blick auf Art. 44 ATSG , Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherung und berufliche Vorsorge, 2024(5), S. 239-249.

2.3 Fazit

Der Thematik der medizinischen Gutachten gilt generell besonderes Augenmerk: Zahlreiche parlamentarische Vorstösse befassen sich regelmässig mit dem Thema und heben potenzielle Systemmängel und Probleme hervor. Dass die versicherte Person so früh wie möglich in das Verfahren und in die Wahl der sachverständigen Person einbezogen wird, ist zentral. Dadurch wird der menschlichen Komponente Rechnung getragen und das Vertrauen in das Sozialversicherungssystem gestärkt. Die in der Vorlage der SGK-N aufgeworfenen Fragen und die in diesem Zusammenhang geäusserten Bedenken sind durchaus berechtigt.

Die Massnahmen der WEIV haben bereits zahlreiche Verbesserungen in Bezug auf die Partizipationsrechte der Versicherten sowie die Verfahrensoptimierung und die Transparenz gebracht. Mehrere IV-Stellen haben Prozesse eingeführt, die in Richtung des mit der Vorlage verfolgten Ziels gehen. Das zeigt, dass das Ziel auch ohne Änderung der geltenden Rechtsvorschriften erreicht werden kann, beispielsweise indem die bestehenden Aufsichtsinstrumente genutzt werden.

Es sei auch darauf hingewiesen, dass die Thematik der Gutachten im Rahmen der nächsten IV-Reform behandelt werden wird. Die analysierten Verbesserungspotenziale betreffen die Qualität medizinischer Begutachtungen im Allgemeinen sowie die Vorgehensmöglichkeiten der Versicherten, wenn die Eidgenössische Kommission für Qualitätssicherung in der medizinischen Begutachtung Qualitätsmängel feststellt.

Da es aktuell nur sehr selten vorkommt, dass keine Einigung zustande kommt, sind die von der SGK-N beantragten Änderungen und deren Umsetzung nicht zweckmässig. Gemeinsame Gutachten dürften das IV-Verfahren aller Wahrscheinlichkeit nach zudem erheblich verlängern, ohne dass im Endeffekt eine höhere Akzeptanz des Ergebnisses garantiert wäre, wenn am Schluss die Ablehnung der Leistung gleichwohl bestätigt wird.

Aus den genannten Gründen lehnt der Bundesrat die Vorlage der SGK-N als Ganzes ab. Vielmehr müssen die Qualität der Gutachten und die Ausbildung der Sachverständigen verbessert und die bestehenden Aufsichtsinstrumente genutzt werden, um eine einheitliche Praxis der Vollzugsbehörden zu gewährleisten. ⁸

⁸ Rechtsgutachten René Wiederkehr, Prof. Universität Luzern:

Kompensation durch Verfahrensrechte ? Eine kritische Würdigung des BGE

137 V 210 mit Blick auf Art. 44 ATSG , Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherung und berufliche Vorsorge, 2024(5), S. 239-249.

3 Antrag des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt Nichteintreten auf die Vorlage.

Bundesrecht

Parlamentarische Initiative. Umsetzung des Berichtes zur Evaluation der medizinischen Begutachtung in der IV. Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 27. August 2025. Stellungnahme des Bundesrates

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