System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter

System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter

Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen von National- und Ständerat

vom 2. September 2025

Das Wichtigste in Kürze

Gestützt auf eine Evaluation der PVK

¹

haben die Geschäftsprüfungskommissionen von National- und Ständerat das System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter an den eidgenössischen Gerichten untersucht. In diesem Rahmen wurden einerseits die Fragen geklärt, ob der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern zu einer effizienten, unabhängigen und qualitativ guten Rechtsprechung beiträgt. Weitere Schwerpunkte legten die Kommissionen auf die Einsatzhäufigkeit, die rechtlichen Vorgaben und eine allfällige Einführung nebenamtlicher Richterinnen und Richter am Bundesverwaltungsgericht. Bei letzterem kommen als einziges Gericht keine nebenamtlichen Richterinnen und Richter zum Einsatz.

Jedes Gericht hat ein eigenes System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter. Die GPK richten im vorliegenden Bericht vier Empfehlungen an das Bundesgericht und die weiteren Gerichte der Eidgenossenschaft.

Insgesamt kommen die Kommissionen zum Schluss, dass der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern zu einer effizienten und unabhängigen Rechtsprechung führt oder eine solche unterstützt. Eine individuelle Einführung nebenamtlicher Richterinnen und Richter trägt zu einer effizienten Rechtsprechung bei.

In Bezug auf den Beitrag zu einer qualitativ guten Rechtsprechung durch nebenamtliche Richterinnen und Richter sehen die GPK punktuell ein Verbesserungspotential. Dieses liegt vor allem in der Stärkung der Kohärenz der Rechtsprechung, wobei sowohl dem einzelnen nebenamtlichen Richter bzw. der einzelnen nebenamtlichen Richterinnen als auch dem jeweiligen Gericht eine wichtige Rolle zukommt. Die Kommissionen laden daher die Gerichte ein, sicherzustellen, dass Einführungen sowie erforderliche Weiterbildungen der nebenamtlichen Richterinnen und Richter angeboten werden. Zudem sollte geprüft werden, ob Regeln zur Zusammenarbeit, zum Austausch und zur Qualitätssicherung ins jeweilige Reglement aufzunehmen sind.

Die Einsatzhäufigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter ist angemessen. Sowohl die nebenamtlichen als auch die ordentlichen Richterinnen und Richter sind mit der Einsatzhäufigkeit zufrieden. Die GPK sehen es jedoch als unbefriedigend an, dass der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter kaum geregelt ist. So fordern sie einerseits, dass im jeweiligen Reglement das zahlenmässige Verhältnis zwischen ordentlichen und nebenamtlichen Richterinnen zumindest in groben Zügen festzuhalten ist. Andererseits sollen die Gerichte dafür sorgen, dass im Reglement die Zuteilung der nebenamtlichen Richterinnen und Richter an die Abteilungen bzw. Kammern sowie die konkreten Gründe für deren Einsatz geregelt sind.

In Bezug auf die Frage der Einführung eines Systems von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern am Bundesverwaltungsgericht nahmen die GPK-N/S die Analyse der PVK zur Kenntnis. Sie verzichten jedoch auch angesichts der derzeit laufenden Entwicklungen (Revision des Kartellgesetzes inkl. Einführung von nebenamtlichen Richterinnen und Richter in diesem Bereich) auf eine entsprechende Forderung. Allerdings soll das Bundesverwaltungsgericht den GPK aufzeigen, welche Massnahmen mittel- und langfristig ergriffen werden können, um die steigende Geschäftslast zu bewältigen.

Abschliessend formulieren die Kommissionen verschiedene Bemerkungen zur Wahl der nebenamtlichen Richterinnen und Richter durch die Bundesversammlung und zu deren Vorbereitung durch die Gerichtskommission - im Wissen darum, dass sie keine Oberaufsicht über die Bundesversammlung und deren Organe auszuüben haben. Es hat sich gezeigt, dass dieser Aspekt teilweise untrennbar mit den von der Untersuchung betroffenen Fragestellungen verknüpft ist.

Bericht

¹ BBl 2025 3166

1 Einleitung

1.1 Ausgangslage

An verschiedenen eidgenössischen Gerichten kommen nebenamtliche Richterinnen und Richter in unterschiedlichem Masse zum Einsatz. Das System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter stösst immer wieder auf Kritik. Im Vordergrund steht dabei die Frage nach der Zweckmässigkeit des Einsatzes von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern. Deshalb stellte die Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates (RK-N) im Jahr 2022 einen Antrag an die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N), das System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter von der parlamentarischen Verwaltungskontrolle (PVK) untersuchen zu lassen. Die GPK beauftragten an ihrer Sitzung vom 24. Januar 2023 die PVK mit der Durchführung einer Evaluation zum System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter an den eidgenössischen Gerichten. Sie wiesen die Evaluation ihren Subkommissionen Gerichte/BA zu.

Die PVK präsentierte ihre Projektskizze an der Sitzung der Subkommissionen Gerichte/BA der GPK vom 24. August 2023. Dabei entschieden diese, auch das Bundesverwaltungsgericht ( BVGer ), welches als einziges eidgenössischen Gericht dieses System nicht kennt, in die Evaluation einzubeziehen.

Die PVK sollte im Rahmen der Evaluation folgende Fragestellungen beantworten:

-

Trägt der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter zu einer effizienten Rechtsprechung der einzelnen Gerichte bei?

-

Trägt der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter zu einer unabhängigen Rechtsprechung der einzelnen Gerichte bei?

-

Trägt der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter zu einer qualitativ guten Rechtsprechung der einzelnen Gerichte bei?

-

Ist die Einsatzhäufigkeit nebenamtlicher Richterinnen und Richter an den einzelnen Gerichten angesichts der damit verbundenen Vor- und Nachteile angemessen?

-

Sind die rechtlichen Vorgaben für den Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter an den verschiedenen Gerichten geeignet?

-

Wäre der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern auch am BVGer angesichts der damit verbundenen Vor- und Nachteile an den anderen eidgenössischen Gerichten zweckmässig?

An der Sitzung der Subkommissionen Gerichte/BA der GPK vom 19. Februar 2025 stellte die PVK ihren Schlussbericht ² vor. Dieser Bericht beantwortet die eingangs dargestellten Fragen. Die Subkommissionen Gerichte/BA beschlossen nach der Beratung des Berichtes der PVK, einen Bericht zuhanden der beiden GPK auszuarbeiten.

Der vorliegende Bericht enthält vier Empfehlungen an das Bundesgericht ( BGer ) und die weiteren Gerichte der Eidgenossenschaft ³ . Er wurde von der GPK-S an ihrer Sitzung vom 26. August 2025 sowie von der GPK-N an ihrer Sitzung vom 2. September 2025 verabschiedet und der Verwaltungskommission des Bundesgerichtes ( VK BGer ) und der weiteren Gerichte zur Stellungnahme vorgelegt. Weiter beschlossen die beiden Kommissionen, vorliegenden Bericht zusammen mit jenem der PVK zu veröffentlichen.

² System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter, Evaluation der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle zuhanden der Geschäftsprüfungskommissionen des National- und Ständerates, Bericht der PVK vom 5.2.2025 (zit. Bericht der PVK vom 5.2.2025).

³ Bundesstrafgericht, Bundesverwaltungsgericht und Bundespatentgericht.

1.2 Aufbau des vorliegenden Berichts

In einem ersten Schritt werden die aus Sicht der Kommissionen erforderlichen Abgrenzungen vorgenommen (Kap. 2.1). Anschliessend daran folgen generelle Erwägungen in Bezug auf das System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter an den verschiedenen Gerichten (Kap. 2.2). Danach werden die oben skizzierten Fragestellungen - inklusive einer Würdigung durch die GPK und allfällige Empfehlungen - behandelt (Kap. 2.3-2.7). Abgeschlossen wird das zweite Kapitel mit den Themen der möglichen Einführung des Systems am Bundesverwaltungsgericht (Kap. 2.8) und der Wahl der nebenamtlichen Richterinnen und Richter durch die vereinigte Bundesversammlung (Kap. 2.9). Der Bericht findet seinen Abschluss mit einer kurzen Darlegung des weiteren Vorgehens (Kap. 3).

2 Feststellungen und Empfehlungen

2.1 Abgrenzungen

Die PVK verweist in ihrem Schlussbericht auf die Grenzen der Evaluation. ⁴ Diese sollen vorliegend kurz dargelegt werden:

-

Allfällige Auswirkungen des Einsatzes von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern auf die materiellen Entscheide einzelner Spruchkörper wurden vor dem Hintergrund der verfassungsmässigen Grenzen der parlamentarischen Oberaufsicht über die Gerichte nicht untersucht. ⁵

-

Da sich die drei Gerichte ( BGer, Bundesstrafgericht (BStGer) und Bundespatentgericht (BPatGer )) hinsichtlich der Instanz und der Art der Verfahren stark voneinander unterscheiden, lassen sich die Zahlen zum Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern kaum zwischen den verschiedenen Gerichten vergleichen. ⁶

-

Weiter liegen nicht für alle Gerichte die gleichen Daten vor, weshalb die Ausführungen im Bericht auf die Einsatzhäufigkeit beschränkt sind. ⁷

-

Um die Anonymität der einzelnen Richterinnen und Richter zu gewährleisten, verzichtete die PVK darauf, bei Befragungen die Abteilungs- bzw. Kammerzugehörigkeit zu erheben. ⁸

-

Die PVK analysierte die gerichtsinterne Organisation und die Kosten des Einsatzes von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern nicht.

⁴ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 12 f.

⁵ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 12 f. siehe hierzu insbesondere den Kasten auf S. 13.

⁶ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 13.

⁷ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 13.

⁸ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 13 f.

2.2 Nebenamtliche Richterinnen und Richter - vier verschiedene Systeme an vier Gerichten

Nebenamtliche Richterinnen und Richter sind grundsätzlich hauptberuflich in einer anderen Funktion tätig (an einem kantonalen Gericht, in einer Anwaltskanzlei, etc.). ⁹ Sie werden - wie die ordentlichen Richterinnen und Richter - von der Bundesversammlung für sechs Jahre gewählt. Die verfassungsmässige Grundlage (Artikel 145 und 168 Bundesverfassung 1⁰ ) unterscheidet weder nach Gerichten noch nach ordentlichen und nebenamtlichen Richterinnen und Richtern. Die nebenamtlichen Richterinnen und Richter werden nach Aufwand (Taggeld und Stundenlohn) entschädigt. 1¹

Bundesverwaltungsgericht

Wie eingangs erwähnt, kennt das BVGer als einziges eidgenössisches Gericht, das System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter nicht. Gemäss der einschlägigen Botschaft wurde bewusst darauf verzichtet, am BVGer nebenamtliche Richterinnen und Richter einzuführen. ¹2

Bundesgericht

Das BGer in Lausanne zählt 40 ordentliche Richterinnen und Richter. Im Jahr 2023 arbeiteten zusätzlich 19 nebenamtliche Richterinnen und Richter am BGer . Die Zahl nebenamtlicher Richterinnen und Richter ist auf max. zwei Drittel der Zahl der ordentlichen Richterinnen und Richter beschränkt. ¹3 Die Verwaltungskommission des BGer entscheidet über die Zuteilung der nebenamtlichen Richterinnen und Richter an die verschiedenen Abteilungen (Art. 17 Abs. 4 lit. a BGG).

Die nebenamtlichen Richterinnen und Richter sind den ordentlichen Richterinnen und Richtern in Bezug auf die Rechtsprechungstätigkeit grundsätzlich gleichgestellt. ¹4 Nebenamtlichen Richterinnen und Richtern am BGer kann die Verfahrensinstruktion zukommen (Verantwortung für Vorbereitung des Verfahrens, für Schriftenwechsel, für Entwurf des Urteils), ¹5 wovon sehr häufig Gebrauch gemacht wird. ¹6 Dabei können sie keine Referate (Verfassen von Urteilsentwürfen) an die Gerichtsschreibenden delegieren. Aufgrund der Art der Verfahren vor dem BGer (ausschliessliche Überprüfung der richtigen Rechtsanwendung ohne Beizug der Parteien) fallen ansonsten wenig Instruktionsmassnahmen auf die nebenamtlichen Richterinnen und Richter zurück. ¹7

Nebenamtliche Richterinnen und Richter sollen am BGer einerseits «zur Bewältigung spezieller Belastungen» eingesetzt werden, womit eine effiziente Bewältigung der Geschäftslast sichergestellt wird. ¹8 Andererseits wird damit bezweckt, ordentliche Richterinnen und Richter zu ersetzen, sollten diese ausfallen, womit der ordentliche Gang der Geschäftslastbewältigung sichergestellt werden soll. ¹9 Insbesondere stellt der nebenamtliche Richter bzw. die nebenamtliche Richterin «nicht mehr eine Art Teilzeitbundesrichter» dar. 2⁰ Das Amt der nebenamtlichen Richterin bzw. des nebenamtlichen Richters ist jedoch auch eine Möglichkeit, potentielle Kandidaten und Kandidatinnen für das Amt des ordentlichen Richters kennenzulernen. 2¹ Nebenamtliche Richterinnen und Richter sollen jedoch nicht als Massnahme gegen eine chronische Überlastung eingesetzt werden. 2²

Bundesstrafgericht

Das BStGer ist in drei Kammern aufgeteilt: die Strafkammer , die Beschwerdekammer und die Berufungskammer . Der Strafkammer und der Beschwerdekammer stehen gemeinsam insgesamt 16 Vollzeitstellen für ordentliche Richterinnen und Richter und kammerübergreifend maximal vier nabenamtliche Richterinnen und Richter zur Verfügung. Bei der Berufungskammer sind es vier Vollzeitstellen und maximal zehn nebenamtliche Richterinnen und Richter. ²3 Das Gesamtgericht ist zuständig für die Zuteilung der nebenamtlichen Richterinnen und Richter an die Strafkammer oder die Beschwerdekammer .

Auch beim BStGer kommen den nebenamtlichen Richterinnen und Richtern in Bezug auf die Rechtsprechungstätigkeit die gleichen Rechte wie den ordentlichen Richterinnen und Richtern zu. ²4 Weiter geht das von der PVK in Auftrag gegebene Gutachten auch beim BStGer davon aus, dass nebenamtliche Richterinnen und Richter grundsätzlich die Rolle des Instruktionsrichters bzw. der Instruktionsrichterin wahrnehmen können. ²5 Weil die Instruktion am BStGer sehr aufwendig ist, erschwert die Entfernung von Gerichtsschreibenden/Kanzleimitarbeitenden und nebenamtlichen Richterinnen und Richter die Instruktion in erheblichem Masse.

Die Beweggründe zur Einführung von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern am BStGer ( Straf- und Beschwerdekammer) waren zweierlei: ²6 Einerseits sollen diese bei der Bewältigung aussergewöhnlicher Geschäftseingänge eingesetzt werden können. Andererseits wird damit den verschiedenen Kammern mehr Spielraum bei der Spruchkörperbildung insbesondere hinsichtlich der Arbeitssprache verschafft.

Bei der Einführung der Berufungskammer ging der Bundesrat davon aus, dass die Fallzahlen tief sein würden. Aus diesem Grund wurde ein System mit wenig ordentlichen Richterinnen und Richtern dafür jedoch mehr nebenamtlichen Richterinnen und Richtern gewählt. ²7 Damit sollte auch dem Handlungsspielraum in Bezug auf die Verfahrenssprachen Rechnung getragen werden.

Bundespatentgericht

Am BPatGer sind neben den zwei ordentlichen Richtern 42 nebenamtliche Richterinnen und Richter beschäftigt. Da das BPatGer erstinstanzlich über Streitigkeiten in Patentsachen urteilt, bedarf es eines hohen technischen Sachverstands. Die Einführung von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern wurde deshalb in erster Linie mit der «Nutzbarmachung von Spezialwissen» (spezielles technisches Fachwissen) und der flexiblen Reaktionsfähigkeit «auf Schwankungen bei der Auslastung des Gerichts» begründet. ²8 Aus diesem Grund verfügen 30 der nebenamtlichen Richterinnen und Richter über eine technische Ausbildung und zwölf über eine juristische Ausbildung.

Grundsätzlich kommt die Befugnis, einzelrichterliche Entscheide zu treffen und die Verfahrensinstruktion wahrzunehmen, dem Präsidenten bzw. der Präsidentin des BPatGer zu (Art. 23 und 35 Patentgerichtsgesetz, PatGG ²9 ). Diese Aufgabe kann gemäss den zitierten Bestimmungen jedoch dem zweiten hauptamtlichen Richter bzw. der zweiten hauptamtlichen Richterin oder nebenamtlichen Richterinnen oder Richtern mit juristischer Ausbildung übertragen werden. Vorbehaltlich von Artikel 23 PatGG entscheidet das BPatGer entweder in einem Dreier- oder einem Fünfer-Spruchkörper, wobei jeweils sichergestellt sein muss, dass jeweils eine Person technisch und eine Person juristisch ausgebildet ist (Art. 21 PatGG). Nebenamtlichen Richterinnen und Richtern mit technischer Ausbildung kommt bei der Verfahrensinstruktion lediglich eine beratende Funktion zu (Art. 35 Abs. 2 PatGG).

⁹ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 17.

1⁰ Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18.4.1999.

1¹ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 17.

¹2 Botschaft des Bundesrates vom 28.2.2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege ( BBl 2001 4202 , 4380 f.): «Der Beizug von nebenamtlichen Richtern mag für Spezialverwaltungsgerichte, die nur in einem eng begrenzten Sachbereich zuständig sind, richtig sein und ermöglicht dort die Nutzbarmachung von Spezialwissen, indem Personen aus dem beruflichen Umfeld des Zuständigkeitsbereichs des betreffenden Spezialverwaltungsgerichts als Richter gewählt werden. Für ein allgemeines Verwaltungsgericht mit grundsätzlich umfassender Sachzuständigkeit, wie dies das BVGer darstellt […], passt die Lösung mit nebenamtlichen Fachrichtern jedoch nicht. An einem solchen Gericht muss Professionalität durch die hauptamtliche Tätigkeit sichergestellt werden. […].»

¹3 Art. 1 Abs. 4 Bundesgesetz vom 17.6.2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110 ).

¹4 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 17; Ausnahmsweise gilt dieser Grundsatz nicht. Siehe hierzu Art. 23 BGG.

¹5 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 17; Art. 32 Abs. 1 BGG.

¹6 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 25.

¹7 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 25.

¹8 Botschaft des Bundesrates vom 28.2.2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege ( BBl 2001 4202 , 4278 ); Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 18.

¹9 Botschaft des Bundesrates vom 28.2.2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege ( BBl 2001 4202 , 4278 ); Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 18.

2⁰ Botschaft des Bundesrates vom 28.2.2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege ( BBl 2001 4202 , 4278 ).

2¹ Botschaft des Bundesrates vom 28.2.2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege ( BBl 2001 4202 , 4278 ).

2² Botschaft des Bundesrates vom 28.2.2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege ( BBl 2001 4202 , 4278 ).

²3 Art. 1 Verordnung der Bundesversammlung vom 13.12.2013 über die Richterstellen am Bundesstrafgericht ( SR 173.713.150 ). Gemäss Art. 41 Abs. 2 Bundesgesetz vom 19.3.2010 über die Organisation der Strafbehörden des Bundes (Strafbehördenorganisationsgesetz, StBOG; SR 173.71 ) darf die Zahl der nebenamtlichen Richterinnen und Richter der Straf - und Beschwerdekammer maximal der Hälfte der ordentlichen Richterinnen und Richter entsprechen.

²4 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 17.

²5 Kiener/Lienhard/Bieri-Evangelisti, Evaluation des Systems der nebenamtlichen Richterinnen und Richter im Bund. Juristisches Gutachten im Auftrag der PVK (zit.: Kiener/Lienhard/Bieri-Evangelisti), S. 32.

²6 Botschaft des Bundesrates vom 10.9.2008 zum Bundesgesetz über die Organisation der Strafbehörden des Bundes ( BBl 2008 8125 , 8167 )

²7 Zusatzbotschaft des Bundesrates vom 17.6.2016 zur Änderung des Bundesgesetzes über das Bundesgericht ( BBl 2016 6199 , 6207 ). Siehe hierzu auch den Bericht der GPK-N/S «Planung und Aufbau der Berufungskammer des Bundesstrafgerichts» vom 20.9.2022 ( BBl 2022 2429 ). Die GPK machen dabei geltend, dass sowohl Fallzahlen als auch der Bedarf an Richterinnen und Richter deutlich unterschätzt wurden (S. 36).

²8 Botschaft des Bundesrates vom 7.12.2007 zum Patengerichtsgesetz ( BBl 2008 455 , 463 und 473 ).

²9 Bundesgesetz vom 20.3.2009 über das Bundespatentgericht (Patentgerichtsgesetz, PatGG; SR 173.41 ).

2.3 Einfluss der nebenamtlichen Richterinnen und Richter auf die Effizienz der Rechtsprechung

Die PVK ging in einem ersten Schritt der Frage nach, ob der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern zu einer effizienten Rechtsprechung an den verschiedenen Gerichten führt. Die PVK stützt sich dabei in erster Linie auf Ergebnisse einer Online-Befragung und auf die Gespräche an den Gerichten.

2.3.1 Erkenntnisse der PVK

Die PVK kommt in ihrer Evaluation zum Schluss, dass die nebenamtlichen Richterinnen und Richter insgesamt zu einer effizienten Rechtsprechung an den Gerichten beitragen. 3⁰

Gründe für den Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter

Die PVK liess eine externe Befragung der ordentlichen und der nebenamtlichen Richterinnen und Richtern sowie der Gerichtsschreibenden des BGer und des BStGer durchführen. Die Umfrage bei den ordentlichen Richterinnen und Richtern sowie den Gerichtsschreibenden des BGer zeigt, dass sich knapp 50 % bzw. 55 % dafür aussprachen, dass nebenamtliche Richterinnen und Richter für die in der Botschaft formulierten Ziele (Bewältigung spezieller Belastungen sowie Ersatz für ausgefallene ordentliche Richterinnen und Richter) eingesetzt werden. 3¹ Beim BStGer ist der Prozentsatz merklich höher (79 % und 76 %).

Auch die nebenamtlichen Richterinnen und Richter beider Gerichte gehen grossmehrheitlich davon aus, dass sie zur Bewältigung von Arbeitslastspitzen eingesetzt werden, ohne oftmals jedoch die Gründe zu kennen. 3² Während die statistische Analyse der PVK zeigt, dass beim BGer nebenamtliche Richterinnen und Richter vermehrt dann zum Einsatz kommen, wenn die Eingänge höher sind, lässt sich dies für das BStGer nicht sagen. 3³

Die PVK hält jedoch fest, dass mit Blick auf die Befragung keine klare Aussage darüber möglich ist, ob der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern dazu führt, dass Fälle in angemessener Zeit beurteilt werden.

Das Erfordernis der Verfahrenssprache

Gemäss der PVK ist für eine effiziente Fallerledigung zudem zentral, dass die Richterinnen und Richter gute Kenntnisse der jeweiligen Verfahrenssprache aufweisen. ³4 Dies gilt insbesondere für die nebenamtlichen Richterinnen und Richter des BStGer , da diese an den Verhandlungen Parteien befragen und Anträge in ihrer jeweiligen Sprache anhören müssen. Eine Herausforderung dabei stellt die italienische Sprache dar, welche mit nebenamtlichen Richterinnen und Richter grundsätzlich bewältigt werden kann. ³5 Am BGer kommt der Sprache der nebenamtlichen Richterinnen und Richter eine Bedeutung zu, wenn diese von den ordentlichen Richterinnen und Richtern nicht genügend abgedeckt ist (meist Französisch oder italienisch). ³6 Beim BPatGer ist die Sprache ebenfalls eine zentrale Voraussetzung für den effizienten Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern, da diese bei jedem Verfahren mitwirken. ³7 Dabei stellen insbesondere Verfahren in der französischen oder italienischen Sprache jeweils eine Herausforderung bei der Besetzung des Spruchkörpers dar, auch wenn diese eher selten sind. ³8

Entlastung für die Gerichte

Gemäss den Erkenntnissen der PVK haben nebenamtliche Richterinnen und Richter am BGer eine klare Zielvorgabe für die Anzahl zu bearbeitender Fälle (min. zwölf Fälle pro Jahr). ³9 Regelmässige Einsätze und eine individuelle Einführung zu Beginn ihrer Tätigkeit, wie sie beim BGer vorgesehen sind, sind für einen effizienten Beitrag zur Rechtsprechungstätigkeit notwendig. 4⁰ Ein Mehraufwand entsteht für das BGer beim Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter, wenn die Qualität deren Arbeit mangelhaft ist und die Gerichtsschreibenden etwa ein Referat stark überarbeiten müssen. Dies kann etwa der Fall sein, wenn eine nebenamtliche Richterin oder ein nebenamtlicher Richter lange kein Referat mehr verfasst hat. 4¹

Eine zentrale Herausforderung erkannte die PVK in der Verfügbarkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter. Davon betroffen ist vor allem das BStGer . 4² Am BStGer müssen aufgrund der Verhandlungen die nebenamtlichen Richterinnen und Richter vor Ort sein, wobei die Hauptverhandlungen meist mehrere Tage dauern. 4³

3⁰ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 20.

3¹ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 21 ff., siehe insbesondere Abb. 2 auf S. 21 und Abb. 4 auf S. 24.

3² Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 22.

3³ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 22.

³4 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 25 f.: «An den eidgenössischen Gerichten können Verfahren in den Landessprachen Deutsch, Französisch und Italienisch geführt werden. Am BGer ist dies auch in Rumantsch Grischun […] und am BPatGer in englischer Sprache […] möglich.»

³5 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 26.

³6 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 26.

³7 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 26.

³8 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 26.

³9 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 26.

4⁰ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 27.

4¹ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 33.

4² Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 27.

4³ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 27.

2.3.2 Würdigung durch die GPK

Die GPK halten gestützt auf die Ergebnisse der PVK fest, dass der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern an den eidgenössischen Gerichten zu einer effizienten Rechtsprechung beiträgt. Der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter kann in Einzelfällen zu einem Mehraufwand führen.

Aufgrund des Bedürfnisses an Spezialwissen und der erforderlichen Flexibilität ist das System beim BPatGer bzw. bei der Berufungskammer des BStGer direkt von der Tätigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter abhängig. Ohne deren Mitwirken der Gerichtsbetrieb gar nicht ( BPatGer ) oder nur teilweise ( Berufungskammer am BStGer ) wahrgenommen werden könnte.

Die GPK begrüssen insbesondere die individuelle Einführung nebenamtlicher Richterinnen und Richter am BGer zu Beginn ihrer Tätigkeit und die quantitativen Vorgaben zur Fallerledigung durch das Gericht. Bei der individuellen Einführung ist insbesondere darauf zu achten, dass die Ansprüche an die Qualität der Arbeit auch entsprechend vermittelt werden. Damit soll ein allfälliger Mehraufwand reduziert werden. Weiter ist bei der Auswahl der nebenamtlichen Richterinnen und Richter für einen Spruchkörper auch auf deren Erfahrung zu achten.

Damit nebenamtliche Richterinnen und Richter zu einer effizienten Rechtsprechung beitragen können, müssen genügend Richter und Richterinnen der jeweiligen Sprache zur Auswahl stehen und gleichzeitig auch verfügbar sein. Mit anderen Worten hängt der Beitrag zu einer effizienten Rechtsprechung auch von den Entscheiden der vereinigten Bundesversammlung ab, welche für die Wahl der nebenamtlichen Richterinnen und Richter zuständig ist (siehe hierzu Kap. 2.9).

Weiter erkennen die GPK die Herausforderung der zeitlichen Verfügbarkeit von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern am BStGer , was in erster Linie der fehlenden Planbarkeit in Bezug auf die Eingänge neuer Fälle und den Ausfall anderer Richterinnen und Richter geschuldet sein dürfte.

2.4 Einfluss der nebenamtlichen Richterinnen und Richter auf die Unabhängigkeit der Rechtsprechung

Die zweite Frage, welche die PVK in ihrem Bericht beantwortet, ist jene nach dem Beitrag der nebenamtlichen Richterinnen und Richter zu einer unabhängigen Rechtsprechung. Hierzu zog die PVK zum einen die Kriterien der Eignung und der Einhaltung der Ausstandsregeln heran. Zum anderen untersuchte sie auch, welchen Einfluss Ausstände ordentlicher Richterinnen und Richter als Einsatzgrund von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern haben.

2.4.1 Erkenntnisse der PVK

Rechtliche Grundlagen bzgl. der Ausstandsregeln

Das von der PVK in Auftrag gegebene Rechtsgutachten hält fest, dass die rechtlichen Grundlagen bzgl. Unvereinbarkeiten geeignet sind, die Unabhängigkeit von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern zu gewährleisten. 4⁴

Das BGer und das BStGer kennen identische Ausstandsregeln, welche für ordentliche und für nebenamtliche Richterinnen und Richter gelten. Eine berufsmässige Vertretung Dritter vor Gericht ist lediglich an jenem Gericht verboten, an dem sie tätig sind. ⁴5 Beim BPatGer hingegen stellt auch das keinen Ausschlussgrund dar. Gemäss der Analyse der PVK wird dieser Umstand aber durch detaillierte Ausstandsregeln ausgeglichen. ⁴6

Generell vermerkt die PVK jedoch, dass sich das Spannungsverhältnis bei allen nebenamtlichen Richterinnen und Richtern nicht ganz auflösen lässt, was auch für allfällige Wettbewerbsvorteile gilt. ⁴7 Dass die verbleibende Unsicherheit bezogen auf die richterliche Unabhängigkeit von den Gerichten dennoch in Kauf genommen wird, geht auf den Umstand zurück, dass sich nur so genügend qualifizierte nebenamtliche Richterinnen und Richter finden lassen. ⁴8

Ausstandsregeln in der Praxis

Nach den Erkenntnissen der PVK werden die Ausstandsregeln an allen drei Gerichten ( BGer , BStGer und BPatGer ) angemessen angewendet. ⁴9 Insbesondere liegen keine Probleme im Umgang mit der Unabhängigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter vor.

Drei Aspekte sollen vorliegend erwähnt werden: Erstens müssen Richterinnen und Richter, die in den Ausstand treten müssen, durch unabhängige Richterinnen und Richter ersetzt werden. Dabei spielt es keine Rolle, ob sie ordentlich oder nebenamtlich tätig sind. Zweitens sind Ausstände bei nebenamtlichen Richterinnen und Richtern nicht wesentlich häufiger als bei ordentlichen. 5⁰ Drittens ist das BPatGer stärker von Interessenkonflikten betroffen als das BGer und das BStGer . Dies liegt daran, dass nebenamtliche Richterinnen und Richter beim BPatGer meist einer hauptberuflichen Tätigkeit im Zuständigkeitsbereich des Gerichtes nachgehen. 5¹ Mögliche Ausstandgründe werden jedoch am BPatGer frühzeitig und aktiv durch den Präsidenten oder den Vizepräsidenten angegangen. 5²

4⁴ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 28.

⁴5 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 29.

⁴6 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 29.

⁴7 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 29: Durch den Einsatz als nebenamtliche Richterinnen und Richter erhalten sie einen Einblick in die Praxis des jeweiligen Gerichts, welche ihnen für ihre anwaltschaftliche Tätigkeit von Nutzen sein könnte. Das ist ein Wettbewerbsvorteil.

⁴8 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 29.

⁴9 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 31.

5⁰ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 30.

5¹ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 29.

5² Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 30.

2.4.2 Würdigung durch die GPK

Die GPK begrüssen, dass sich die rechtlichen Vorgaben eignen, damit auch die nebenamtlichen Richterinnen und Richter zu einer unabhängigen Rechtsprechung beitragen. Zudem werden die Vorgaben in der Praxis auch entsprechend angewandt. Daher sehen die GPK diesbezüglich keinen Handlungsbedarf.

2.5 Beitrag zu einer qualitativ guten Rechtsprechung

Bei der dritten Fragestellung untersuchte die PVK, ob der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern zu einer qualitativ guten Rechtsprechung führt. Dabei zog die PVK drei Kriterien heran: erstens die Stärkung der Praxisnähe des Gerichts durch den Einbezug von spezifischem Fachwissen, zweitens die Kohärenz der Rechtsprechung und drittens auch den Beitrag zur Suche nach geeigneten ordentlichen Richterinnen und Richtern heran. 5³

2.5.1 Erkenntnisse der PVK

Spezifisches Fachwissen

Gemäss den Erkenntnissen der PVK finden sich in den rechtlichen Grundlagen weder für das BGer noch für das BStGer verbindliche Vorgaben in Bezug auf ein spezifisches Fachwissen als Voraussetzung für die Tätigkeit als nebenamtlicher Richter bzw. nebenamtliche Richterin. 5⁴ Für den Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter am BPatGer ist dies hingegen zumindest teilweise zwingend, da es für eine qualitativ gute Rechtsprechung elementar ist. 5⁵

Ein wichtiger Aspekt für den Beitrag zu einer guten Qualität der Rechtsprechung stellt gemäss den nebenamtlichen Richterinnen und Richtern ihre Praxisnähe dar. ⁵6 Die ordentlichen Richterinnen und Richter des BGer (27 %) und des BStGer (58 %) sind davon nicht gleichermassen überzeugt. ⁵7

Wahl der nebenamtlichen Richterinnen und Richter

Um eine qualitativ gute Rechtsprechung auch durch den Beizug nebenamtlicher Richterinnen und Richter zu gewährleisten, kommt der Wahl der Richterinnen und Richter durch die vereinigte Bundesversammlung eine wichtige Bedeutung zu (siehe hierzu Kap. 2.9). ⁵8

Kohärenz der Rechtsprechung

Was die Kohärenz der Rechtsprechung angeht, gab bei der Befragung durch die PVK die grosse Mehrheit an, dass diese auch mit dem Beizug nebenamtlicher Richterinnen und Richter kohärent sei. ⁵9 Allerdings bestehen kaum verbindliche Vorgaben, welche die Kohärenz sicherstellen. 6⁰

Zwar kennt das BGer verschiedene Rundschreiben mit Weisungscharakter, die die Koordination der Rechtsprechung, jedoch weder den Austausch, die Zusammenarbeit noch die Qualitätssicherung regeln. 6¹ Am BGer wird jeweils ein einstimmiger Entscheid angestrebt, was der Kohärenz zuträglich ist, wobei es in erster Linie die Aufgabe des Abteilungspräsidenten ist, die Kohärenz und damit die Qualität sicherzustellen. 6² Das BGer ist bestrebt, neben der unter Kapitel 2.3.1 erwähnten Einführung alle zwei Jahre einen Vernetzungsanlass durchzuführen, der in erster Linie der Sensibilisierung für die Praxis des Gerichts dienen soll. 6³

Bei jenen Gerichten oder Kammern, bei denen immer mindestens ein ordentlicher Richter im Spruchkörper sitzt, sollte davon ausgegangen werden können, dass die Kohärenz gewährleistet ist. Bei Einzelrichterentscheiden von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern am BStGer , die es ausnahmsweise geben kann, kommt den Gerichtsschreibenden eine wichtige Rolle zu. 6⁴

Das von der PVK in Auftrag gegebene Rechtsgutachten sieht es als opportun, die Aufnahme des Austausches, der Zusammenarbeit und der Qualitätssicherung ins entsprechende Reglement oder eine interne Weisung in Erwägung zu ziehen. 6⁵

Darüber hinaus wird von der PVK ein weiterer Ansatz erwähnt: Einerseits werde die Kohärenz auch dadurch gestärkt, wenn nebenamtliche Richterinnen und Richter zuvor als Gerichtsschreibende tätig waren. Andererseits könnten ordentliche Richterinnen und Richter nach Erreichung ihres Pensionsalters als nebenamtliche Richterinnen und Richter eingesetzt werden. Hierzu bedürfte es einer Aufhebung der Altersgrenze von 68 Jahren. 6⁶

Sprungbrett ins Amt als ordentliche Richterin bzw. ordentlicher Richter

Ein positiver Effekt auf die Qualität und die Kohärenz der Rechtsprechung kann entstehen, wenn nebenamtliche Richterinnen und Richter zu ordentlichen Richterinnen und Richter am gleichen Gericht gewählt werden. ⁶7 In der Praxis zeigt sich diesbezüglich ein sehr heterogenes Bild: Beim BGer waren 41 % aller ordentlichen Richterinnen und Richter vorgängig als nebenamtliche Richterin oder nebenamtlicher Richter am BGer tätig. Das BStGer ist eher ein junges Gericht, weshalb die PVK davon ausgeht, dass der entsprechende Wert (8 %) noch steigen wird. Die Zahlen des BPatGer sind daher nicht vergleichbar, weil es seit der Schaffung des Gerichtes erst zwei ordentliche Richter gab. ⁶8 Wie die Zahlen zeigen, scheint zumindest bei gewissen Gerichten sehr unklar, dass das Amt als nebenamtliche Richterin oder als nebenamtlicher Richter die Wahlchancen auf eine ordentliche Richterstelle erhöht. Auch die PVK lässt diesen Punkt in ihrer Evaluation offen. ⁶9

5⁴ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 31.

5⁵ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 31 f.

⁵6 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 33.

⁵7 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 33.

⁵8 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 33.

⁵9 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 34.

6⁰ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 34.

6¹ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 34.

6² Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 34.

6³ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 34.

6⁴ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 35.

6⁵ Kiener/Lienhard/Bieri-Evangelisti, S. 39.

6⁶ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 36.

⁶7 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 36.

⁶8 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 36.

⁶9 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 37 f.: Die Gerichte oder einzelne Richterinnen und Richter werden nicht direkt in den Bewerbungsprozess der GK miteinbezogen. Entsprechende Referenzschreiben kämen jedoch durchaus zum Einsatz.

2.5.2 Würdigung durch die GPK

Nach Ansicht der GPK müssen verschiedene Voraussetzungen erfüllt sein, damit nebenamtliche Richterinnen und Richter zu einer qualitativ guten Rechtsprechung beitragen können. Dies beginnt bereits bei deren Auswahl und zieht sich hin bis zur konkreten Tätigkeit des einzelnen nebenamtlichen Richters und der einzelnen nebenamtlichen Richterin.

Die GPK stellen fest, dass die Praxisnähe der nebenamtlichen Richterinnen und Richter zur guten Qualität der Rechtsprechung beitragen kann, wenn dieses Wissen gezielt und umsichtig eingesetzt wird.

Was die Kohärenz der Rechtsprechung betrifft, sehen die GPK einerseits die nebenamtlichen Richterinnen und Richter in der Pflicht, wobei aber andererseits auch den Gerichten eine wichtige Rolle zukommt. Die nebenamtlichen Richterinnen und Richter müssen um eine kohärente Rechtsprechung bemüht sein. Sie stehen somit in der Verantwortung, die Praxis zu kennen und deren Weiterentwicklung zu verfolgen. Wie die PVK festhält, stehen an allen Gerichten verschiedene elektronische Datenbanken zur Verfügung, 7⁰ die es auch den nebenamtlichen Richterinnen und Richter erlauben, sich die notwendigen Informationen zu beschaffen. Sie sollten diese einfach zugänglichen Informationsquellen im Sinne der Kohärenz regelmässig konsultieren.

Darüber hinaus sind aber auch die Gerichte gefordert: Neben der Bereitstellung der oben erwähnten Datenbanken sind auch geeignete Einführungsformate wie auch regelmässige Weiterbildungsmöglichkeiten anzubieten. Die vom externen Gutachten erwähnte Konkretisierung der Zusammenarbeit, des Austausches und der Qualitätssicherung im jeweiligen Reglement oder in internen Weisungen sollte nach Ansicht der Kommissionen ebenfalls geprüft werden.

Die GPK begrüssen es, wenn ordentliche Richterinnen und Richter früher als nebenamtliche Richterinnen und Richter am gleichen Gericht tätig gewesen sind. Sie sind überzeugt, dass dies zur Qualität der Rechtsprechung beiträgt. Aus ihrer Sicht muss geprüft werden, ob dies als Kriterium bei der Wahl von ordentlichen Richterinnen und Richtern zu berücksichtigen und daher aufzunehmen ist (siehe hierzu Kap. 2.9).

7⁰ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 35.

5³ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 31.

2.6 Einsatzhäufigkeit von nebenamtlichen Richterinnen und Richter

Die PVK untersuchte die Angemessenheit der Einsatzhäufigkeit von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern unter Einbezug der verschiedenen Vor- und Nachteile.

2.6.1 Erkenntnisse der PVK

Eine zentrale Erkenntnis der PVK ist, dass die nebenamtlichen Richterinnen und Richter je nach Gericht bzw. Kammer sehr unterschiedlich eingesetzt werden. Dies ist weitgehend durch die unterschiedlichen Aufgaben der nebenamtlichen Richterinnen und Richter erklärbar. 7¹

Am BGer bearbeitet eine nebenamtliche Richterin bzw. ein nebenamtlicher Richter im Durchschnitt 12.8 Fälle pro Jahr, was zwei Prozent aller Fälle entspricht. 7² Sie werden mit wenigen Ausnahmen über alle Abteilungen hinweg selten eingesetzt. 7³

Die vier nebenamtlichen Richterinnen und Richter der Straf- und der Beschwer dekammer des BStGer bearbeiten für die Strafkammer je einen Fall pro Jahr, was acht Prozent der Fälle ausmacht. 7⁴ An der Beschwerdekammer hingegen kommen nebenamtliche Richterinnen und Richter fast nie zum Einsatz, was in erster Linie mit den dort zu entscheidenden Fällen zusammenhängt. 7⁵ An der Berufungskammer des BStGer werden nebenamtliche Richterinnen und Richter regelmässig und am BPatGer sehr häufig eingesetzt. 7⁶

Faktoren zur Bestimmung der Einsatzhäufigkeit

Die Einsatzhäufigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter hängt von zwei Faktoren ab: Auf der einen Seite müssen sie von den jeweiligen Präsidien der Abteilungen bzw. der Kammern eingesetzt werden. Auf der anderen Seite müssen nebenamtliche Richterinnen und Richter auch verfügbar sein. 7⁷

Gemäss der Umfrage der PVK sind die nebenamtlichen Richterinnen und Richter am BGer und am BStGer mit ihrer Einsatzhäufigkeit zufrieden. ⁷8 Am BGer gab eine Mehrheit der ordentlichen Richterinnen und Richter an, dass sie es begrüssen würden, wenn die nebenamtlichen Richterinnen und Richter mehr Fälle übernehmen würden. Beim BStGer liegt diese Zahl lediglich bei rund einem Drittel. ⁷9

Was die Verfügbarkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter am BGer und am BStGer angeht, so geben zwei Drittel von ihnen an, alle ihnen angebotenen Fälle tatsächlich zu übernehmen. Lediglich eine kleine Anzahl nebenamtlicher Richterinnen und Richter scheint wenig bis gar nicht verfügbar zu sein. 8⁰

Beim BPatGer beurteilt rund die Hälfte der nebenamtlichen Richterinnen und Richter ihre Fallzahl als gering oder zu gering. 8¹

Erwähnenswert vorliegend ist vor allem, dass die tatsächliche Einsatzhäufigkeit nebenamtlicher Richterinnen und Richter für das Verfassen von Referaten beim BGer weit unter den vom Gesetzgeber prognostizierten Wert liegen. 8² Die Einsatzhäufigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter ist gemäss PVK jedoch insgesamt angemessen und lässt sich nur in beschränktem Masse - aufgrund der Verfügbarkeiten - steigern. 8³

7¹ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 38.

7² Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 38: In rund 240 von insgesamt 7500 Fällen werden nebenamtliche Richterinnen und Richter eingesetzt.

7³ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 39: vgl. für eine detaillierte Aufschlüsselung der Angaben auch den Anhang 3 im Bericht der PVK.

7⁴ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 39.

7⁵ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 40: Es geht dort in erster Linie um Verfahren, die rasch entschieden werden sollten, um weitere Ermittlungen nicht zu verzögern.

7⁶ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 40: Die Zahl der Einsätze von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern übersteigen sowohl die Anzahl Fälle der Berufungskammer des BStGer als auch des BPatGer , weil meist gar mehr als eine nebenamtliche Richterin bzw. ein nebenamtlicher Richter pro Fall eingesetzt wird.

7⁷ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 40.

⁷8 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 41: Die Zahl liegt bei 96 %. Nur einzelne Richterinnen und Richter würden sich mehr Fälle wünschen.

⁷9 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 41: Die PVK begründet diese unterschiedlichen Zahlen in erster Linie nicht mit dem unterschiedlichen Entlastungsbedarf.

8⁰ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 42: Die geht aus den Gesprächen hervor, welche die PVK geführt hat.

8¹ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 41.

8² Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 41: Die Einsatzhäufigkeit liegt gerade einmal bei knapp der Hälfte der vom Gesetzgeber prognostizierten Werten.

8³ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 42.

2.6.2 Würdigung durch die GPK

Die GPK teilen die Ansicht der PVK, wonach die Einsatzhäufigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter angemessen ist. Insbesondere anerkennen sie, dass eine Erhöhung der Einsatzhäufigkeit nicht generell anzustreben ist und auch nicht ohne Weiteres möglich ist, bzw. auch an verschiedene Gegebenheiten geknüpft ist. 8⁴

Ein möglicher Ansatz, um die Einsatzhäufigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter an den Gerichten zu steigern, erkennt die GPK darin, dass die zu übertragenden Fälle noch bewusster mit Bedacht auf die Eigenschaften der einzelnen nebenamtlichen Richterinnen und Richter ausgewählt würden. Die Kommissionen verzichten jedoch angesichts der Resultate der PVK auf die Formulierung einer Empfehlung, sind doch sowohl die nebenamtlichen als auch die ordentlichen Richterinnen und Richter der verschiedenen Gerichte mit der Einsatzhäufigkeit grösstenteils zufrieden.

8⁴ So handelt es sich etwa bei Verfahren der Strafkammer oder der Berufungskammer des BStGer oft um mehrtätige Verfahren, welche sehr aufwendig sind (siehe hierzu Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 41).

2.7 Eignung der rechtlichen Vorgaben

Bei der Beantwortung der Frage, ob die rechtlichen Vorgaben geeignet sind, den Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern zu regeln, zieht die PVK in erster Linie das von ihr in Auftrag gegebene Rechtsgutachten heran.

2.7.1 Erkenntnisse der PVK

Das Gutachten kommt zum Schluss, dass der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern kaum spezifisch geregelt ist 8⁵ und weitgehend unklar bleibt, weshalb nebenamtliche Richterinnen und Richter eingesetzt werden. 8⁶

Das entsprechende Reglement des BGer sieht einzig eine Regelung vor, dass nebenamtliche Richterinnen und Richter durch den Präsidenten bzw. die Präsidentin der Abteilung eingesetzt werden. 8⁷ Beim BStGer beinhaltet das Reglement lediglich zwei Aspekte: In den verschiedenen Kammern ist, bevor aushilfsweise ordentliche Richterinnen und Richter einer anderen Kammer beigezogen werden, auf die nebenamtlichen Richterinnen und Richter zurückzugreifen. 8⁸ Zudem wird bei der Spruchkörperbildung auch bei den nebenamtlichen Richterinnen und Richtern berücksichtigt, wenn jemand an einem früheren Entscheid im gleichen Sachgebiet mitgewirkt hat. ⁸9 Beim BPatGer spielt dieser Aspekt eine untergeordnete Rolle, da immer nebenamtliche Richterinnen und Richter eingesetzt werden, wenn das Gericht in Dreier-Besetzung entscheidet, was die Regel ist. 9⁰

Nach Ansicht des Rechtsgutachtens ist diese «geringe Regelungsdichte» ambivalent: Einerseits wird dadurch die notwendige Flexibilität für die Gerichte sichergestellt und trägt dabei dem Beschleunigungsgebot Rechnung. 9¹ Andererseits geht es um den verfassungsmässig geschützten Anspruch auf einen gesetzlichen Richter, eine gesetzliche Richterin (Art. 30 Bundesverfassung). Die Spruchkörperbildung soll vorhersehbar sein und nicht überwiegend oder ausschliesslich mit nebenamtlichen Richterinnen oder Richtern bestückt sein. 9² Deshalb sollte das zahlenmässige Verhältnis zwischen ordentlichen und nebenamtlichen Richterinnen und Richtern in den Spruchkörper geregelt sein. 9³ Weiter sollten auch die Gründe, wann nebenamtliche Richterinnen und Richter eingesetzt werden, reglementarisch festgehalten werden. 9⁴

Das Rechtsgutachten kommt zugleich zum Schluss, dass die Gerichte den Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern auf unterschiedlichen Normstufen regeln, was nicht nachvollziehbar ist. 9⁵ Zudem sind auch die Zuteilung nebenamtlicher Richterinnen und Richter an die Abteilungen bzw. Kammern und die Voraussetzungen eines Einsatzes unterschiedlich geregelt. 9⁶ Während das BStGer mit einer Ausnahme keine Kriterien für die Zuteilung an die Kammern kennt, hält das BGer im Reglement verschiedene Kriterien (besondere fachliche Kenntnisse, Amtssprache, Arbeitsbelastung, etc.) für die Zuteilung an die Abteilungen fest. 9⁷

8⁵ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 42.

8⁶ Kiener/Lienhard/Bieri-Evangelisti, S. 36: Dabei spielt die Regelung am BPatGer keine Rolle, weil dort ohnehin praktisch an jedem Verfahren mindestens eine nebenamtliche Richterin bzw. ein nebenamtlicher Richter eingesetzt wird.

8⁷ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 43; Art. 16 Abs. 3 Reglement vom 20.11.2006 für das Bundesgericht (BGerR; SR 173.110.131 ).

8⁸ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 43; Art. 13 Abs. 3 und 4 Organisationsreglement vom 31.8.2010 für das Bundesstrafgericht (Organisationsreglement BStGer, BStGerOR; SR 173.713.161 ).

⁸9 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 43; Art. 15 Abs. 2 BStGerOR.

9⁰ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 43.

9¹ Kiener/Lienhard/Bieri-Evangelisti, S. 36: Das Beschleunigungsgebot verlangt einen Entscheid innerhalb einer angemessenen Frist. Der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richter kann jedoch auch zu ineffizienten Arbeiten sowie vermehrt zu Ausstandbegehren und damit zu Verfahrensverzögerungen führen.

9² Kiener/Lienhard/Bieri-Evangelisti, S. 36 f.

9³ Kiener/Lienhard/Bieri-Evangelisti, S. 37.

9⁴ Kiener/Lienhard/Bieri-Evangelisti, S. 37: Bspw. zur Bewältigung von Spitzen in der Geschäftslast, besonderes Fachwissen, etc.

9⁵ Kiener/Lienhard/Bieri-Evangelisti, S. 39.

9⁶ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 44.

9⁷ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 44: Die Ausnahme beim BStGer ist jene, dass nebenamtliche Richterinnen und Richter direkt an die Berufungskammer gewählt werden (Art. 42 Abs. 1bis StBOG).

2.7.2 Würdigung durch die GPK

Aus Sicht der Oberaufsicht ist es nicht befriedigend, dass der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter kaum geregelt ist. Die Ambivalenz der geringen Regelungsdichte sollte beseitigt, bzw. abgeschwächt werden. Die GPK sind der Meinung, dass die Gerichte das zahlenmässige Verhältnis zwischen ordentlichen und nebenamtlichen Richterinnen und Richter zumindest in groben Zügen im jeweiligen Reglement regeln sollten. Dabei ist jedoch der nötigen Flexibilität Rechnung zu tragen.

Weiter ist es für die GPK nicht nachvollziehbar, dass die Zuteilung von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern an die Abteilungen bzw. die Kammern nicht an allen Gerichten geregelt ist. Zudem sind die GPK der Ansicht, dass auch die Gründe für den Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richter geregelt sein müssen.

2.8 Exkurs: Das System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter auch am BVGer einführen?

Die Subkommissionen Gerichte/BA der GPK haben die PVK damit beauftragt, auch die Frage zu beantworten, ob das System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter für das BVGer zweckmässig sein könnte.

2.8.1 Erkenntnisse der PVK

Die PVK gelangt zur Erkenntnis, dass nebenamtliche Richterinnen und Richter am BVGer nicht zur Bewältigung systematischer Überbelastungen eingesetzt werden könnten. 9⁸

Das Argument aus der Botschaft, wonach das System von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern für das BVGer nicht passt, ist für die PVK wenig nachvollziehbar. 9⁹ Dem BGer etwa kommt ebenfalls eine sehr grosse Breite an Sachzuständigkeit zu. Dort werden nebenamtliche Richterinnen und Richter teilweise gerade aufgrund von Spezialkenntnissen gewählt und auch vorwiegend in diesem Bereich eingesetzt. 10⁰ Weiter äussert sich auch das Rechtsgutachten in dem Sinne, dass ein derartiges System auch am BVGer eingeführt werden könnte. 1⁰1 Das BVGer hingegen lehnt die Einführung eines Systems nebenamtlicher Richterinnen und Richter ab. 1⁰2

Der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern am BVGer sieht die PVK als zweckmässig, um kürzere Belastungsspitzen zu bewältigen und auch um allfällige Ausfälle zu kompensieren. 1⁰3 Allerdings stellt sich aufgrund der Erkenntnisse bei den anderen Gerichten die Frage, ob nebenamtliche Richterinnen und Richter am BVGer zu einer effizienten Rechtsprechung beitragen könnten: 1⁰4

-

Erstens würden kurzzeitige Spitzen mittlerweile gut durch interne Aushilfen durch andere Abteilungen abgedeckt;

-

Zweitens dürfte die kurzfristige Verfügbarkeit von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern ein Problem darstellen und

-

Drittens spielt auch das Argument der fehlenden Sprachkenntnisse beim BVGer im Zusammenhang mit der Spruchkörperbildung kaum eine Rolle.

Ein weiterer Aspekt wäre zudem, dass die Vorgaben zur Unvereinbarkeit angepasst werden. Insbesondere müsste die Frage geklärt werden, ob ein Mandat als nebenamtliche Richterin bzw. nebenamtlicher Richter die berufsmässige Vertretung Dritter vor dem BVGer zwingend ausschliessen müsste. Je spezialisierter eine Kandidatin bzw. ein Kandidat für eine nebenamtliche Richterstelle ist, desto höher steigt das Risiko potenzieller Interessenkonflikte. Aus diesem Grund müsste auch genau definiert werden, wann eine Unvereinbarkeit vorliegt. 1⁰5

Schliesslich nahm die PVK auch eine Einschätzung bzgl. des Einflusses auf die Qualität der Rechtsprechung vor. Auch diese Beurteilung fällt kritisch aus. Mehrere Abteilungen am BVGer zeichnen sich durch eine fachliche Spezialisierung aus, wofür das BVGer nach eigenen Angaben über angemessenes Fachwissen verfügt. 1⁰6 Zudem sei fraglich, ob sich überhaupt genügend geeignete Kandidierende für gewisse Fachrichtungen finden lassen würden. 1⁰7 Abschliessend ist zu erwähnen, dass das BVGer den Mehraufwand für die Einarbeitung der nebenamtlichen Richterinnen und Richter als sehr hoch einschätzt und auch die automatisierte Erstellung der Spruchkörper stark beeinträchtigt würde. 1⁰8

9⁸ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 45.

9⁹ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 45 f.: Die PVK zieht dabei auch einen Vergleich mit der Vorgängerin des BVGer heran. So waren an den Rekus- und Schiedskommissionen etwa über 300 Richterinnen und Richter im Nebenamt tätig.

10⁰ Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 46; Die PVK weist an dieser Stelle auch auf verschiedene Vorschläge hin, welche das BVGer im Rahmen der Konsultation vorgebracht hat. Diese wurden von der PVK jedoch nicht evaluiert.

1⁰1 Kiener/Lienhard/Bieri-Evangelisti, S. 41: Gemäss dem Gutachten wären zur Einführung dieses Systems am BVGer jedoch Anpassungen am Bundegesetz vom 17.6.2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG; SR 173.32 ) notwendig.

1⁰2 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 47 ff.

1⁰3 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 47.

1⁰4 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 47.

1⁰5 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 48.

1⁰6 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 49: Den Angaben des BVGer zu folge, ist es auch ausgeschlossen, nebenamtliche Fachrichterinnen und Richter zu ernennen die über kein juristisches Fachwissen verfügen. Mit anderen Worten lehnen sie ein ähnliches System wie am BPatGer oder zumindest den Beizug von nicht juristischen Fachrichtern ab.

1⁰7 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 49; Die Erfahrung mit den nebenamtlichen Richterinnen und Richtern am BGer zeigt auf, dass auch die auf ein bestimmtes Fachgebiet spezialisierten Richterinnen und Richter nicht immer an der Abteilung eingesetzt werden, zu der sie über die notwendige Expertise verfügen. Dies führt zu einer gewissen Flexibilität beim Einsatz der nebenamtlichen Richterinnen und Richter.

1⁰8 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 49 f.

2.8.2 Weitere Entwicklungen

Seit dem Abschluss der Evaluation durch die PVK gibt es gerade im Bereich der Frage nach dem Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern eine wichtige Entwicklung zu verzeichnen. Der Bundesrat hat am 13. Juni 2025 im Rahmen der Revision des Bundesgesetzes über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen 1⁰9 den Erlassentwurf in die Vernehmlassung geschickt. Dieser Entwurf sieht unter anderem vor, bei den Änderungen eines anderen Erlasses - dem VGG - das System nebenamtlicher Richterinnen und Richter auch am BVGer einzuführen. Neu sollen am BVGer demnach nebenamtliche Richterinnen und Richter mit ökonomischem und kartellrechtlichem Fachwissen zum Einsatz kommen. Damit wird bezweckt, spezifisches Fachwissen im Bereich des Kartellrechts aufzubauen. Dies soll zu einer Beschleunigung der kartellrechtlichen Verfahren und zu einer höheren Verständlichkeit der entsprechenden Entscheide beitragen. 11⁰

1⁰9 Bundesgesetz vom 6.10.1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz, KG; SR 251 )

11⁰ Erläuternder Bericht des Bundesrates vom 13.6.2025 zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens, Änderung des Kartellgesetzes, S. 13; siehe zu diesen Aspekten auch Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 48 f.

2.8.3 Würdigung durch die GPK

Es scheint, als bestehe derzeit kein Bedürfnis seitens des BVGer nach der Einführung eines Systems von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern. Trotzdem stellt sich diese Frage, weil das BVGer in verschiedenen Bereichen sehr stark be- und teilweise auch überlastet ist. Dies zeigt nicht zuletzt auch der Antrag auf fünf zusätzliche, befristete Richterstellen im Jahr 2023, welche von der vereinigten Bundesversammlung 2024 gesprochen wurden. Weiter will der Bundesrat nebenamtliche Richterstellen am BVGer im Bereich des Kartellrechts schaffen und hat hierzu die Vernehmlassung eröffnet.

Die GPK gelangen angesichts der vielen Unsicherheiten, der notwendigen Anpassungen und der laufenden Vernehmlassung zur Änderung des Kartellgesetzes zum Schluss, derzeit auf die Einführung des Systems von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern am BVGer zu verzichten. Gerade die Revision des Kartellgesetzes wird bei dieser Diskussion wohl wegweisend sein, weshalb diese abzuwarten ist.

Allerdings betonen die Kommissionen, dass bzgl. der Überlastungen am BVGer weitere langfristige Lösungen (bspw. optimierte Organisation, Aufwertung der Stellen der Gerichtsschreiberinnen und Gerichtsschreiber, etc.) gefunden werden müssen. Diese Lösungen sollen verhindern, dass in einer Phase der starken Auslastung die vereinigte Bundesversammlung angerufen wird, um die Zahl der ordentlichen Richterinnen und Richter zu erhöhen.

2.9 Wahl der nebenamtlichen Richterinnen und Richter durch die vereinigte Bundesversammlung

Bei der Frage nach dem Beitrag zur Effizienz und einer qualitativ guten Rechtsprechung durch die nebenamtlichen Richterinnen und Richter muss auch die Wahl durch die vereinigte Bundesversammlung thematisiert werden. Die Kommissionen äussern sich vorliegend sehr zurückhaltend, da ihnen keine Oberaufsichtskompetenz gegenüber der vereinigten Bundesversammlung und ihren Organen zukommt. Die Wahlen durch die vereinigte Bundesversammlung werden von der Gerichtskommission (GK) vorbereitet. Diese unterbreitet der vereinigten Bundesversammlung einen Vorschlag (Art. 40a Abs. 1 und 3 Parlamentsgesetz 11¹ ).

Die Evaluation der PVK hat gezeigt, dass nicht immer jene Richterinnen und Richter gewählt werden, welche die erforderlichen Kompetenzen mitbringen. 1¹2 Die Kriterien zur Auswahl von Richterinnen und Richtern sind nicht auf Gesetzesstufe festgehalten. Die GK hat die Kriterien in ihren Handlungsgrundsätzen 1¹3 definiert. Zur Vorauswahl der Bewerbungen wird eine Subkommission eingesetzt (Art. 2 Abs. 2 Handlungsgrundsätze). Gemäss Artikel 2 Absatz 1 der Handlungsgrundsätze kommen folgende Kriterien zur Anwendung: In erster Linie sind es die fachliche und persönliche Qualifikation der Kandidatin bzw. des Kandidaten. Weiter werden auch die Sprachkenntnisse, die politische Repräsentativität und ein ausgewogenes Geschlechterverhältnis beachtet.

Nach den Erkenntnissen der PVK kam insbesondere dem Kriterium der Sprache und der Erfahrung bei der Auswahl durch die GK in der Vergangenheit verschiedentlich zu wenig Gewicht zu. 1¹4 Die von der PVK befragten Personen machten hierzu geltend, dass häufig der Parteizugehörigkeit mehr Bedeutung zugemessen wird. 1¹5 Die Bedürfnisse der Gerichte finden zwar Eingang in die Ausschreibung einer Stelle, werden allerdings bei der Auswahl nicht immer angemessen berücksichtigt.

Das BPatGer ist demgegenüber sehr zufrieden mit der Wahl seiner nebenamtlichen Richterinnen und Richtern. 1¹6 Insbesondere werden die Bedürfnisse des Gerichtes - auch durch die Möglichkeit der Anhörung von Fachexperten durch die GK - bei der Wahl gut berücksichtigt. 1¹7 Dabei hält die PVK auch fest, dass die Kandidatinnen und Kandidaten meist nicht Mitglied einer politischen Partei sind. 1¹8

Aus Sicht der GPK - gestützt auf die Erkenntnisse der PVK - ist dies nicht befriedigend. Die eidgenössischen Gerichte können ihre Aufgaben nicht effizient und mit der notwendigen Qualität wahrnehmen, wenn die vereinigte Bundesversammlung nicht die für die jeweilige Stelle als nebenamtliche Richterin oder nebenamtlicher Richter geeignete Person wählt. Die GPK anerkennen, dass es sich um eine politische Wahl handelt und sich eine Priorisierung der Parteizugehörigkeit nicht in jedem Fall verhindern lässt. Trotzdem regen sie an, die Auswahlkriterien auf Stufe Gesetz durch eine Präzisierung von Artikel 40a ParlG zu verankern. Abschliessend sollte bei der Wahl von ordentlichen Richterinnen und Richter auch das Kriterium aufgenommen werden, ob eine Person früher als nebenamtliche Richterin bzw. als nebenamtlicher Richter am gleichen Gericht tätig gewesen ist. Dabei soll dieses Kriterium nicht unabhängig der anderen Kriterien, insbesondere der qualitativen Komponente zu Anwendung kommen.

11¹ Bundesgesetz vom 13.12.2002 über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG; SR 171.10 ).

1¹2 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 33.

1¹3 Handlungsgrundsätze der Gerichtskommission vom 15.2.2023 für die Vorbereitung der Wahlen (zu finden unter

www.parlament.ch > Organe > weitere Kommissionen > Gerichtskommission > Publikationen; zuletzt besucht am 9.5.2025).

1¹4 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 33.

1¹5 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 34.

1¹6 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 34.

1¹7 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 34; siehe dazu auch Art. 4 Abs. 1 Handlungsgrundsätze.

1¹8 Bericht der PVK vom 5.2.2025, S. 34.

3 Weiteres Vorgehen

Die GPK ersuchen die VK BGer , unter Einbezug der Stellungnahmen der weiteren Gerichte des Bundes bis am 1. Dezember 2025 zu den Empfehlungen und den weiteren Feststellungen des vorliegenden Berichts sowie zu den ihnen zugrundeliegenden Grundlagen der PVK-Evaluation Stellung zu nehmen und darzulegen, mit welchen Massnahmen und bis wann die Gerichte die Empfehlungen der Kommissionen umzusetzen gedenken.

Abkürzungsverzeichnis

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Bundesrecht

System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter. Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen von National und Ständerat

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